IV SA/Po 115/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi M. S., E. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i zobowiązania do zabezpieczenia realizowanych robót i przedstawienia oceny technicznej 1. uchyla zaskarżane postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] znak [...] w części dotyczącej nałożenia na inwestorów E. i M. S. obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S., E. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wskazując na art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej jako p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako kpa) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie elewacji budynku mieszkalno-usługowego, obejmującej zmianę lokalizacji i kształtu istniejących otworów okiennych i drzwiowych oraz montażu w tych otworach stolarki okiennej i drzwiowej oraz rozkuciu (zamurowanego) otworu drzwiowego i montażu w nim drzwi zewnętrznych, w [...]. Nadto nałożył na Inwestorów, E. i M. S. obowiązek wykonania niezbędnego zabezpieczenia realizowanych robót budowlanych przed działaniem czynników atmosferycznych i dostępem osób trzecich oraz przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. PINB zaznaczył, że razem z dokumentacją należy przedstawić kopię uprawnień budowlanych osoby dokonującej oceny technicznej oraz aktualne na dzień opracowania zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego - art. 12 ust. 7 p.b. Uzasadniając postanowienie PINB napisał, że kontrola na przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzona w dniu [...] lipca 2014 r. wykazała zamontowanie na parterze budynku mieszkalno-usługowego dwóch okien. Inwestorzy posiadają zgłoszenie wykonania robót budowlanych (remont budynku mieszkalnego, wymiana: 4 szt. okien - na parterze budynku w tych samych otworach, 3 szt. drzwi - na parterze budynku w tych samych otworach), z dnia [...] kwietnia 2014 r. W dniu [...] lipca 2014 r. została przeprowadzona kolejna kontrola podczas której ustalono, że stan techniczny budynku jest dostateczny i nie pogorszył się w stosunku do kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w 2012 r. Montaż okien nie wpłynął negatywnie na stan techniczny budynku, budynek nie grozi katastrofą budowlaną. PINB wskazał, że od 2009r. prowadzi postępowanie dotyczące prawidłowości dokonanych robót budowlanych przy nadbudowie przedmiotowego budynku, posiada dokumentacje fotograficzną prowadzonych robót. Porównanie tej dokumentacji wskazało, że inwestorzy dokonali rozbiórki istniejących nadproży okiennych ceglanych, zmiany lokalizacji i kształtu otworów okiennych (otwory okienne zostały podniesione o 30 cm). Ponadto w w./w otworach zostały zamontowane okna o innym kształcie niż pierwotne. Mając to na uwadze pismem z dnia 28 lipca 2014 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych obejmujących zmianę wymiarów i lokalizacji istniejących dwóch otworów okiennych oraz montażu w tych otworach stolarki okiennej, w przedmiotowym budynku. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków [...], pismem z [...] września 2014r. stwierdził, że wykonane roboty zrealizowane zostały niezgodnie z zaleceniami konserwatorskimi i projektem budowlanym z 2006r., tj. dokonano zmiany kształtu otworów okiennych przez likwidację odcinkowego nadproża, nieznaczną zmianę szerokości okien oraz podniesienie pierwotnego poziomu podokiennika i zamontowano rolety zewnętrzne, na które konserwator zgody nie wyraził. W dniu [...] października 2014 r. pracownicy przeprowadzili kolejną kontrolę, podczas której ustalono, że Inwestorzy dokonali: - rozbiórki ścianki w otworze drzwiowym z cegły a w to miejsce zamontowali drzwi o wymiarach około 1,11 x 2,2 m w otworze o wym. w ościeżu wewnętrznym 1,20 x 2,50 m, - montażu (obsadzenia) drzwi w otworze drzwiowym od strony podwórza o wym. drzwi 1,11 x 2,24 m; Inwestor rozebrał nadproże okienne i drzwiowe od strony podwórza zwiększając tym otwory okienne i drzwiowe o 25 cm, - montażu okna od strony podwórza o wym. szer. otworu 0. 98 x 1,6 m, wymiar okna 0,94 x 1,50 m z roletą nadstawną, - w otworze drzwiowym od strony budynku mieszkalnego zamontowano tymczasowe drzwi w ramach zabezpieczenia obiektu, o wym. 2,60 (wys.) na 0,89 m. Podczas kontroli stwierdzono, że roboty związane z montażem stolarki okiennej i drzwiowej nie zostały w pełni zakończone, bowiem we wszystkich wymienionych elementach brak obróbek ościeży wewnętrznych, nadproży i parapetów. PINB wskazał, że w sprawie bezsprzecznym jest fakt, iż Inwestorzy w dniu kontroli legitymowali się skutecznie dokonanym zgłoszeniem robót budowlanych. Jednak wykonywane roboty budowlane wykraczają poza zakres objęty tym zgłoszeniem. PINB ocenił, że prace budowlane obejmujące rozbiórkę istniejących nadproży okiennych i drzwiowych ceglanych, zmiany lokalizacji i kształt otworów okiennych i drzwiowych (otwory okienne i drzwiowe zostały podniesione około 30 cm) wypełniają definicję zawartą art. 3 pkt 7a p.b. przebudowy obiektu budowlanego, czyli wykonania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. PINB wskazał na pogląd, że zmianę wymiarów otworu w elewacji frontowej należy zakwalifikować jako przebudowę, zawarty w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 18/09 oraz uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt. lI SA/Wr 109/09. PINB wyjaśnił, że rodzaje budów i robót budowlanych, których realizacja nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zostały enumeratywnie wyliczone przepisami art. 29 ust. 1-2 p.b. Wyżej powołane przepisy określają wyjątki od ogólnej zasady, zawartej w art. 28 p.b., obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje niedopuszczalność stosowania do nich wykładni rozszerzającej - zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tylko tych inwestycji, które zostały bezpośrednio wskazane przepisami art. 29 p.b. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie z definicją remontu określoną przepisem art. 3 pkt 8 p.b. remont polega na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "bieżącej konserwacji", jednak w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że bieżąca konserwacja polega na wykonywaniu drobnych czynności związanych ze zwykłym użytkowaniem obiektu budowlanego, mających na celu powstrzymanie tempa zużycia obiektu lub jego poszczególnych elementów oraz zapewnienie możliwości dalszego użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Tak pojmowaną bieżącą konserwację stanowi wymiana stolarki okiennej i drzwiowej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r. VII SA/Wa 2513/13). Natomiast zmiana kształtu, i lokalizacji otworów okiennych lub drzwiowych stanowi w ocenie PINB przebudowę obiektu budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1425/13). Organ wskazał, że w toku postępowania decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2006r. ([...]) pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych (w tym wymiany stolarki okiennej i drzwiowej). Prowadzone przez organ od 2009r. postępowanie w zakresie robót związanych z nadbudową i przebudową przedmiotowego budynku nie jest tożsame z niniejszym postępowaniem. Zdaniem organu z uwagi na fakt, że przedmiotowe roboty nie zostały zakończone zasadnym było ich wstrzymanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 prawa budowlanego i nałożenie na Inwestorów obowiązku zabezpieczenia robót oraz przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót, która winna określić w sposób jednoznaczne konieczne zmiany i przeróbki w celu dostosowania wykonanych prac budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, z uwagi na fakt, iż obiekt podlegający przebudowie leży na obszarze wpisanym decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu nr [...] wraz z opracowaniem technicznym należy przedłożyć ostateczną decyzję Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Poznaniu na pozwolenie na prowadzenie w/w robót budowlanych. Organ wyjaśnił, że przychylił się do wniosku B. i J. S. zawartego w piśmie z dnia [...] października 2014r. i uznał ich za strony niniejszego postępowania z uwagi na zwiększony zakres inwestycji potwierdzony w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników PINB w [...] w dniu [...] października 2014r. Organ podkreślił, że wydane postanowienie nie załatwia sprawy co do istoty, umożliwia jedynie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz podjęcie, w dalszej kolejności stosownych decyzji w odniesieniu do realizowanego przedsięwzięcia. W zażaleniu na opisane postanowienie Inwestorzy wnieśli o uchylenie postanowienia w całości i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Wnieśli także o rozważenie zmiany zaskarżonego postanowienia przez organ I instancji w trybie autokontroli oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7- 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 105, art. 107 § 3 i art. 124 § 2 kpa poprzez ich niezastosowanie, 3. art. 75 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Podkreślili, że okna zostały zamontowane w tych samych otworach dokładnie 22 cm wyżej (3 cegły i pomiędzy nimi spoina cementowa) a nie około 30 cm. Drzwi zostały zamontowane w tych samych otworach, a nie jak wskazuje PINB "podnosząc je o ca 25 cm". Nadproże nad oknem od strony podwórza zostało rozebrane już wcześniej, podczas rozpoczętych w roku 2006 prac remontowych, więc jeżeli już coś wcześniej było uzgodnione i Inwestory mieli na to zgodę, to nie da się odwrócić niektórych procesów. Podczas demontażu starych okien nadproża nad nimi uległy zniszczeniu, a o demontażu tych nadproży była wzmianka w projekcie budowlanym, gdyż były one w złym stanie technicznym, a podczas prac w 2007 r. zostały wylane nowe nadproża. Skarżący podali, że błędnie za stronę postępowania uznano B. i J. S., błędnie zobowiązano ich do złożenia oceny technicznej w sytuacji gdy wykwalifikowani pracownicy PINB nie stwierdzili aby montaż okien wpłynął negatywnie na stan techniczny budynku a w sprawie nie występują uzasadnione wątpliwości. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając stwierdził, że bez wątpienia inwestorzy wykonali przy budynku roboty budowlane inaczej niż w dokonanym zgłoszeniu - mianowicie zmienili wielkość otworów okiennych i drzwiowych, zmienili lokalizację otworów oraz rozebrali ceglane nadproża okienne i drzwiowe. W aktach PINB znajduje się dokumentacja fotograficzna obrazująca stan wykonania robot w 2014 r. W aktach sprawy znajduje się również dokumentacja fotograficzna ilustrująca elewację budynku w roku 2012r. (uzyskana w odrębnym postępowaniu administracyjnym dot. nadbudowy i przebudowy tego samego budynku mieszkalnego). Są to zatem roboty odrębne, nie objęte ww. skutecznym zgłoszeniem. Organ wyższego stopnia zaznaczył, że przedmiotowy budynek stanowi element zabudowy układu urbanistycznego miejscowości [...], podlegającego ochronie konserwatorskiej na podstawie decyzji [...] wpisującej do rejestru zabytków województwa wielkopolskiego pod nr [...] historyczny układ urbanistyczny miejscowości. Zatem przedmiotowe roboty polegające na przebudowie obiektu wymagały uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy, przede wszystkim z protokołu kontroli, wynika że roboty nie są zakończone, zatem uzasadnione było ich wstrzymanie. Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jako że samo w sobie rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy co do istoty. WWINB ocenił, że nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w toku prowadzonego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, M. i E. S. (dalej jako Skarżący) wnieśli o uchylenie obu postanowień, uwzględnienie skargi przez organ w trybie autokontroli, wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonego postanowienia, ewentualnie w razie nieuwzględnienia tego wniosku, o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia przez sąd, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 170 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (dalej: "p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie wiążącej wykładni zawartej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, który zobowiązał wszystkie organy do dokonania legalizacji przedmiotowej inwestycji, 3. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, 4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 124 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia postanowienia, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, 5. naruszenie prawa procesowego tj. art. 75 i art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, 6. naruszenie prawa procesowego tj. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. Uzasadniając podkreślili, że od dłuższego czasu próbują doprowadzić swoją inwestycję do zgodności z prawem, a tym samym do wcielenia w życie zasad ładu urbanistycznego. Organy administracji publicznej konsekwentnie tego odmawiają i robią co mogą, żeby to utrudnić, mimo że ich obowiązkiem jest doprowadzenie do realizacji tych przepisów. Organ II instancji znał uzasadnienie prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 661/13 i ustalenia prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 25 kwietnia 2012 r. z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1284/11, dotyczące warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Inwestor ocenił, że interpretacja przepisów, dokonana przez Sąd jest wiążąca również w tym postępowaniu. Ma to wpływ na przedmiotowe postępowanie, bowiem legalizacja dotychczasowych robót w kontekście dostosowanych do nich warunków zabudowy (obecnie postępowanie w toku), skutkować będzie możliwością legalizacji budowy a tym samym zakończeniem postępowania przed organem I instancji. Skarżący podali, że organy nie wzięły pod uwagę ich pisma z [...].10.2014r. i załączonych do niego dokumentów. Zdaniem Skarżących ani wielkość ani lokalizacja otworów okiennych i drzwiowych nie została zmieniona. Otwory okienne nie zostały powiększone, a jedynie zamontowano podokienniki w tych samych otworach 22 cm wyżej (3 cegły i pomiędzy nimi spoina cementowa), a nie ok. 30 cm niż pierwotnie, a to dlatego, że od momentu wybudowania domu do dnia montażu okien nastąpiła trzykrotna renowacja chodnika ulicy [...] w wyniku czego zburzono próg wejściowy do budynku a okna były posadowione zbyt nisko fundamentów. Podczas demontażu starych okien nadproża nad nimi wykonane uległy zniszczeniu (podtrzymywała je futryna okna), a o demontażu tych nadproży była wzmianka w projekcie budowlanym, gdyż były one w złym stanie technicznym, a podczas prac realizowanych w 2007r. zostały wylane nowe nadproża. Drzwi zostały zamontowane w tych samych otworach a nie jak pisze PINB "podnosząc je o ca 25 cm". Kształt okien też nie został zmieniony, z tym, że stare okna były dwuskrzydłowe i otwierały się na zewnątrz budynku, a nowe jednoskrzydłowe i otwierają się do wewnątrz. W oknach sa zamontowane rolety nadstawne a nie zewnętrzne. Skarżący podali, że kontrola PINB była przeprowadzona w dniu [...] lipca 2014r. a następnie w dniu [...] października 2014r. a nie [...].07.2014r. W protokole pracownicy PINB podali, że stan faktyczny budynku jest dostateczny i nie pogorszył się w stosunku do kontroli z 2012r. Montaż okien nie wpłynął negatywnie na stan techniczny budynku. Budynek nie zagraża katastrofą budowlaną. Zdaniem Skarżących nie ma potrzeby wykonywania kolejnej oceny technicznej, skoro sami wykwalifikowani pracownicy PINB dokonali oceny stanu technicznego budynku i uznali, że konstrukcja budynku nie została naruszona. Skoro pracownicy PINB podczas kontroli w 2012r. nie stwierdzili uchybień odnośnie zniszczenia nadproża, które uległo zniszczeniu podczas prac w 2006r., to dlaczego stwierdzili je teraz. Nadproży od strony ulicy nie demontowali, bo powstałyby zbyt duże otwory, których nie byliby w stanie zabezpieczyć przed złodziejami. Skarżący podali, że inwestycja jest już zrealizowana, więc jak będzie nowy projekt to będzie taki sam jak pierwotnie. Podali, że przed rozpoczęciem robót polegających na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej dokonali właściwego zgłoszenia w Starostwie i odczekali ustawowe 30 dni. Starosta nie zgłosił sprzeciwu nie poinformował również o obowiązku konsultacji z konserwatorem zabytków. Nieruchomość jest zamieszkana, wymiana okien i drzwi miała na celu ułatwienie korzystania z mieszkania, Skarżący jest niepełnosprawny, choruje na cukrzycę I. Skarżący zarzucili, ze błędnie uznano za stronę B. i J. S. Zdaniem Skarżących nie było uzasadnionych podstaw do nałożenia na nich obowiązku sporządzenia ekspertyz lub ocen technicznych z art. 81c ust 2 pr. bud. Przepis ten winien być stosowany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygać powstałych wątpliwości i przepis ten nie może być nadużywany. Organ, zdaniem Skarżących naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 8 kpa poprzez nie rozważenie całego materiału sprawy w kontekście interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Bez rozważenia wszelkich okoliczności nałożono na nich obowiązek przeprowadzenia kosztowej oceny. Organy nie przeprowadziły też żadnych dowodów (art. 75 § 1 kpa) i nie uwzględniały całokształtu okoliczności (art. 80 kpa) – brak dowodów i ich oceny. Naruszono także art. 105 kpa poprzez pominiecie faktu, że przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe. Postanowienie nie zawiera w istocie uzasadnienia (art. 107 § 3 i art. 124 § 2 kpa). W postanowieniu razi bezprawne nałożenie obowiązku na strony. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto podał, że PINB w [...] decyzją z dnia [...].12.2014r. Nr [...] nałożono na Inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności polegających na uzyskaniu i przedłożeniu w terminie do 30 marca 2015r. uzgodnienia z Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wykonanych robót obejmujących przebudowę elewacji budynku mieszkalno – usługowego obejmującej zmianę lokalizacji i kształtu istniejących otworów okiennych i drzwiowych oraz montażu w tych otworach stolarki okiennej i drzwiowej oraz rozkuciu (zamurowaniu) otworu drzwiowego i montażu w nim drzwi zewnętrznych w m. [...] . Zaś WWINB decyzją z dnia [...] lutego 2015r. (znak [...]) uchylił w/w decyzję w części terminu wykonania obowiązku, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Te decyzje nie były przedmiotem niniejszego postępowania. Postanowieniem z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 115/15 WSA w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II OZ 474/15 oddalił zażalenie Skarżących. Postępowanie nie zostało przeprowadzone w trybie uproszczonym, z uwagi na fakt, że uczestnicy zażądali przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a, wg stanu sprzed nowelizacji ustawy dokonanej ustawą zmieniającą z 9 kwietnia 2015r.), a § 3 i 4 art. 119 umożliwiający rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym bez względu na stanowisko stron wszedł w życie po skierowaniu sprawy na rozprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji WWINB i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Inwestorów zasługuje na uwzględnienie jedynie w części, a mianowicie w zakresie nałożenia na nich obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W pozostałym zakresie decyzja nie zawiera naruszeń prawa materialnego ani procedury, które to uchybienia uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowego aktu. Na wstępie wskazać należy, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był sporny. Bezspornie ustalono, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku inwestorów od 2009r. toczy się postępowanie, jednakże w zakresie nadbudowy i przebudowy tego budynku. W wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27.11.2014r. oddalono skargę od decyzji WWINB z [...] kwietnia 2014r. mocą, której uchylono decyzje PINB z [...] stycznia 2014r. i nałożono na Inwestorów obowiązek wykonania – w terminie do [...] r., według załącznika nr 1, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem – robót budowlanych przy nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego z częścią usługową o lokal [...]. WWINB w tej decyzji określił, że roboty budowlane mają polegać na: rozebraniu pokrycia dachowego z blachodachówki; rozebraniu izolacji dachowej; rozebraniu konstrukcji dachowej; rozebraniu ścianek kolankowych; rozebraniu stropu nad parterem; a także częściowym rozebraniu ścian szczytowych, tj. w kalenicy do wysokości 6,15 m oraz na wysokości gzymsu elewacji frontowej do poziomu 3,00 m. Zakres tych robót jest więc inny niż w przedmiotowym postępowaniu, które został wszczęte na skutek zawiadomienia złożonego w PINB w dniu [...] lipca 2014r. przez B. i J. S. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...].10.2014r. PINB zawiadomił o objęciu postępowaniem prawidłowości wykonania przebudowy elewacji budynku mieszkalno – usługowego, zmiany lokalizacji i kształtu istniejących otworów okiennych i drzwiowych oraz montażu w tych otworach stolarki okiennej i drzwiowej oraz rozkuciu (zamurowanego) otworu drzwiowego i montażu w nim drzwi zewnętrznych w m. [...], określając tym samym przedmiot postępowania inny niż dotychczas prowadzony. Zakres postępowania ustalony został po ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2014r., podczas, której ustalono wykonanie przez inwestorów: rozbiórki ścianki w otworze drzwiowym z cegły a w to miejsce zamontowanie drzwi o wym. 1,11 x2.2 m w otworze o wym. W ościeżu wewnętrznym 1,20 x 2,50 m, montażu (obsadzenia) drzwi w otworze drzwiowym od strony podwórza o wym. drzwi 1,11 x 2,24 m, inwestor rozebrał nadproże okienne i drzwiowe od strony podwórza zwiększając tym otwory okienne i drzwiowe o 25 cm, montażu okna od strony podwórza o wym. Szer. otworu 0,98 x 1,6m, wymiar okna 0,94 x 1,50 m z roletą nadstawną, w otworze drzwiowym od strony budynku mieszkalnego zamontowano tymczasowe drzwi w ramach zabezpieczenia obiektu o wym. 2,60 m (wys.) na 0,89m. Roboty nie zostały w pełni zakończone – brak obróbek ościeży wewnętrznych, nadproży i parapetów. Bezsporne było również to, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2006r. nr [...] zatwierdzając projekt budowlany i udzielająca Inwestorom pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo – handlową o lokal mieszkalny i sklep spożywczy została wyeliminowana z obrotu. Podejmowanie przez Skarżących starań o pozyskanie decyzji o warunkach zabudowy oczekiwanej treści celem zalegalizowania wykonanych robót budowlanych nie może blokować inicjatywny organów nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia przez organ art. 170 i art. 153 p.p.s.a. wyrażony w wyrokach dotyczących wprawdzie tej samej nieruchomości ale innego zakresu robót (nadbudowy i przebudowy) i innego aspektu prawnego. W żadnym ze wskazywanych przez Skarżących wyroków Sądy nie zobowiązywały organów do dokonania legalizacji przedmiotowej inwestycji. Stwierdzały jedynie, że inwestor w celu zalegalizowania wykonanych robót ma prawo ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co nie blokuje postępowania organów nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że z uwagi na zakres wykonanych robót nie jest wystarczające posiadane przez Inwestorów zgłoszenie z dnia 14 kwietnia 2014r. W zgłoszeniu tym Inwestorzy na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2013.1409) zgłosili Staroście [...] wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, dołączając wymagane w art. 30 ust. 1 prawa budowlanego oświadczenie o przysługującym prawie do lokalu oraz szkice i rysunki. Zgłaszane roboty polegać miały na remoncie budynku – wymianie 4 szt okien (na parterze budynku) w tych samych otworach ze wskazanie, że prace zostaną wykonane systemem gospodarczym oraz na wymianie 3 sztuk drzwi w tych samych otworach na parterze budynku. Złożenie zgłoszenia wskazuje również, że sami Inwestorzy uznali prowadzone roboty przy oknach i drzwiach za inne zakresem niż te, które były przedmiotem prowadzonego od 2009r. postępowania przed PINB Zgłoszenie to jest jednostronną czynnością prawną dokonywaną przez inwestora. Polega na zawiadomieniu organu administracji architektoniczno – budowlanej (starosty) o zamiarze realizacji określonej budowy lub określonych robót budowlanych, które na mocy art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 prawa budowlanego zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymagają jednak dokonania zgłoszenia. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu starosty, w terminie 30 dni, które miało miejsce w przedmiotowej sprawie daje inwestorowi pewność, że planowane roboty będą po ich wykonaniu zgodne z prawem, legalne. To powinien gwarantować brak reakcji organu, jego milczenie przez 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia oraz niewniesienie sprzeciwu w tym terminie. Nie jest to jednak gwarancja bezwzględna. Może bowiem wystąpić taka sytuacja, jak w przedmiotowej sprawie, w której realizowane na podstawie zgłoszenia roboty budowlane odbiegają od tego, co zamieszczono w zgłoszeniu a mimo tego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. W takich przypadkach sprawa będzie należała do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, który powinien wszcząć z urzędu postępowanie na podstawie przepisów adekwatnych do danego stanu faktycznego (art. 48 – 50 prawa budowlanego), tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zakres wykonanych robót został dokładnie określony w protokole kontroli z [...] października 2014r. Został też porównany z posiadaną dokumentacją fotograficzna z lat wcześniejszych. Nie był więc zasadny zarzut Skarżących, że nie zmienili otworów okiennych czy drzwiowych. Sami dodatkowo przyznali, że okna były z uwagi na renowację chodnika posadowione zbyt nisko. Dla oceny, czy doszło do zmiany otworów okiennych czy drzwiowych nie ma znaczenia fakt, że dotychczasowe nadproża były zniszczone, czy, ze zmieniała się wysokość chodnika, znaczenie ma ustalenie czy faktycznie doszło do zmiany (tut. zwiększenia) wymiarów drzwi i okien. W takiej sytuacji prawidłowo organy uznały, że przedmiotowe roboty stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a prawa budowlanego. Roboty nie dotyczyły obiektu wpisanego do rejestru zabytków a jedynie znajdującego się na terenie układu urbanistycznego wpisanego w rejestr zabytków. Kwestie zgód organów konserwatorów zabytków, czy rolet nie były przedmiotem niniejszej sprawy. Inwestor zmienił lokalizację i kształt okien, bo podniósł otwory okienne i drzwiowe, rozebrał nadproża od strony frontowej. Do bieżącej konserwacji nie można zaliczyć wymiany okna czy drzwi jeżeli podczas jego wymiany dochodzi do powiększenia otworu okiennego czy drzwiowego, co ustalił organ budowlany stwierdzając, że wymiary otworów uległy zmianie, tez nieznacznej. ( por. wyrok WSA w warszawie z 18.11.2013r., VII Sa/Wa 1425/13). Wymiana okien i drzwi ze zmianą wymiarów okiennych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę a nie zgłoszenia. Roboty takie kwalifikowane są bowiem jako przebudowa istniejącego obiektu budowlanego i w świetle art. 29 ust. 2 prawa budowlanego nie są zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykształcone w tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazuje, iż na roboty budowlane dotyczące wymiany stolarki okiennej czy drzwiowej nie jest wymagane uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie dochodzi do zmiany gabarytów okien lub konstrukcji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.09.2007r., VII SA/Wa 687/07, wyrok WSA w Łodzi z 4.03.2009r., II SA/Łd 18/09). W niniejszej sprawie jak wynikało z ustaleń kontroli z 16.10.2014r. doszło do zmiany wielkości i lokalizacji okien i drzwi. Tym samym organ prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Inwestor prowadził roboty bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że przepisy art. 50 łącznie z art. 51 dotyczą innych przypadków niż przepisy art. 48 ust. 1 lub 49 a ust. 1, więc zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia lub zgłoszenia ale które nie są budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez właściwego pozwolenia na budowę Zgodnie z pkt 3 tego przepisu wstrzymuje roboty wykonywane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 prawa budowlanego. Nie ma przeszkód by wstrzymać roboty budowlane na więcej niż jednej przesłance z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Słusznie organ podał, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie załatwia sprawy co do istoty, umożliwia jedynie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz podjęcie w dalszej kolejności stosownych decyzji. Wydanie niniejszej decyzji było również uzasadnione faktem, że jak ustalono w trakcie kontroli roboty związane z montażem stolarki okiennej i drzwiowej nie zostały w pełni zakończone – we wszystkich wymienionych elementach brakowało obróbek ościeży wewnętrznych, nadproży i parapetów. W niniejszej sprawie nie miała miejsca klasyczna samowola budowlana, dlatego zastosowanie mają potem przepisy art. 51. Wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 stanowi wszczęcie postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust.1 prawa budowlanego. Przepisy art. 50 mają charakter incydentalny i prewencyjny, są związane z przepisami art. 51. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 50 ust. 1 nie rozstrzyga się sprawy ani jej nie kończy, to może mieć dopiero miejsce w dalszej części postępowania, kiedy zostanie wydana jedna z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 2 prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót i ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, co organ uczynił. Podał przyczyny wstrzymania robót i nałożył na Inwestorów obowiązek niezbędnego zabezpieczenia wykonywanych robót. Postanowienie zawierało więc wszystkie obligatoryjne elementy wynikające z art. 50 prawa budowlanego. Przepis art. 50 ust. 3 prawa budowlanego daje możliwość nałożenia obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Wbrew zarzutom skargi przepis ten stanowi samodzielną podstawę do nałożenia tego obowiązku i nie musi być odczytywany łącznie z art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Nie ma więc podstaw do uznania, że organ winien wykazać uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych. Jednakże nie można uznać, że nałożenie obowiązku z art. 50 ust. 3 prawa budowlanego może odbyć się na zasadzie jedynie arbitralnej, niczym nie uzasadnionej decyzji organu. W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono zasadności nałożenia tego obowiązku w przedmiotowej sprawie obejmującej wymianę okien i drzwi. Nadto jak słusznie podał Skarżący nie wykazano, by istniała potrzeba przedłożenia takiej oceny technicznej. Kontrola w dniu [...] lipca 2014r. , co wynika z adnotacji w aktach administracyjnych na k. 30 i protokołu k. 31, a nie jak podali Skarżący w dniu [...].10.2014r., wykazała, że stan techniczny budynku jest dostateczny i nie pogorszył się w stosunku do kontroli z 2012r. wykonane roboty, w tym montaż okien nie wpłynął negatywnie na stan budynku, budynek nie grozi katastrofą budowlaną. Tym samym organ budowlany działający przez wyspecjalizowanych w zakresie budownictwa pracowników był w stanie ocenić stan techniczny budynku, wykonanych robót. Bezzasadne było domaganie się oceny, która jak podał organ winna określić konieczne zmiany i przeróbki w celu dostosowania wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Warto podkreślić, że w notatce służbowej znajdującej się w aktach administracyjnych z [...].12.2014r. wskazano, że pracownicy PINB w [...] – jako fachowy pion administracji, dysponujący wiedzą i doświadczeniem, posiadający uprawnienia budowlane, na podstawie wizualnej oceny przedmiotowych robót (przebudowy elewacji budynku obejmującej zmianę lokalizacji i kształtu istniejących otworów okiennych i drzwiowych oraz montażu w tych otworach stolarki okiennej i drzwiowej oraz rozkuciu zamurowanego otworu drzwiowego i montażu w nim drzwi zewnętrznych są w stanie dokonać w swoim zakresie oceny swoich robót, co uczynili. Potwierdza to uznanie, że decyzja obu organów w tym zakresie podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., wydana została bowiem z naruszeniem art. 50 ust. 3 prawa budowlanego. Podnoszone przez Skarżących zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 77, 75 i 80 kpa nie były uzasadnione. Organ stał na straży praworządności, podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) i dokonał jego oceny nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów. Przeprowadził kontrole, co udokumentował zarówno w protokołach jak i dokumentacji fotograficznej, dokonał porównania zebranych materiałów, zawiadamiał o podejmowanych czynnościach. Nie naruszył również art. 107 i 124 kpa. Uzasadnienie decyzji zawierało wszystkie wymagane elementy. Nie naruszył zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nie było podstaw do uznania, że przedmiotowe postępowanie winno być z uwagi na jego bezprzedmiotowość umorzone. Zarzutów tych Skarżący, poza ich wymienieniem w ogóle nie uzasadnili, a Sad z urzędu nie dopatrzył się naruszenia przepisów proceduralnych w zakresie, który miał wpływ na treść orzeczenia. Zgodzić się należy jednak z zarzutem Skarżących, że organ nie wyjaśnił kwestii udzielilenia przymiotu strony B. i J. S. w niniejszym postępowaniu dotyczącym wymiany drzwi i okien w budynku dla nich sąsiednim. Zakres postępowania w niniejszej sprawie nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że sąsiedzi winni być uczestnikami takiego postępowania. Podstawę do uczestnictwa w charakterze strony dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa. Obszar oddziaływania obiektu wymaga konkretyzacji oraz indywidualizacji na podstawie znajdujących w sprawie szczególnych przepisów prawa administracyjnego oraz ustaleń faktycznych. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz jego cech charakterystycznych (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego). Art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowi, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządu nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 ustala się na podstawie art. 28 prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie "obiektem" jest wykonanie robót w zakresie wymiany okien i drzwi a nie budowa, rozbudowa czy przebudowa budynku lub jego części. Tym samym nie wyjaśniono czy roboty te i w jaki sposób oddziaływają na budynki sąsiednie powodując ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiadów wynikających z konkretnego przepisu prawa. Interes prawny do bycia uczestnikiem postępowania musi mieć charakter prawny a nie faktyczny i nie może się jedynie wiązać z odczuwaniem czasowych niedogodności związanych z przeprowadzanymi pracami. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Udział uczestników w postępowaniu nie spowodował jakichkolwiek działań organu, nie wnosili oni odwołania ani skargi, nie składali żadnych wniosków skutkujących podjęcie przez organ działań. Samo złożenie przez nich zawiadomienia nie czyni z nich stron postępowania. Sprawa niniejsza prowadzona jest przez organy z urzędu a nie na wniosek. Sumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja PINB nr [...] winny być na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a uchylone w części dotyczącej nałożenia na Inwestorów obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych z przyczyn wskazanych wyżej (pkt 1 wyroku). W pozostałym zakresie (pkt 2 wyroku) na podstawie art. 151 p.ps.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2015.658) Sąd skargę oddalił jako bezzasadną, co również uzasadniono powyżej. O kosztach orzeczono jak w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a zasądzając od organu na rzecz Skarżących uiszczona przez nich tytułem wpisu sądowego kwotę 100 zł.