IV SA/Po 1150/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kościanie na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, 1. Stwierdza nieważność § 7 i § 9 zaskarżonej uchwały, 2. W pozostałej części postępowanie umarza, 3. Określa, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana. Pismem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Prokurator Rejonowy w Kościanie (dalej Prokurator) działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 53 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2008 r., nr 7, poz. 39 ze zm., dalej ustawa o prokuraturze) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. (dalej Rada Miejska) z dnia [...] września 2006 r., nr [...], w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (dalej uchwała z dnia [...] września 2006 r.) w części obejmującej §7, 9 i 26 tej uchwały. Uchwale z dnia [...] września 2006 r. Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 4 ust. 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm., dalej uopl) i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz. U 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) przez: - nieuprawnione ustalenie, że pierwszeństwo umowy najmu na lokal socjalny przysługuje osobom posiadającym wyrok eksmisyjny, - przekroczenie delegacji ustawowej i udzielenie zbyt szerokich uprawnień Burmistrzowi w sytuacjach szczególnych pomimo braku po stronie Rady Miasta upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy ustawowe, - brak uregulowania w uchwale okresu obniżenia czynszu jaki przysługuje najemcy. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] września 2006 r. w części obejmującej §7, 9 i 26. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że §7 uchwały z dnia [...] września 2006 r. jest niezgodny z art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 uopl. Z treści przywołanych przepisów wynika, że nie wszyscy mieszkańcy danej gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodą może być kryterium dochodowe, które ustala rada gminy, a także warunki zamieszkania wnioskodawcy kwalifikujące się na ich poprawę. Oprócz tych kryteriów brak jest w ustawie jakichkolwiek innych warunków, które eliminowałyby wnioskodawcę od ubiegania się o wynajem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zawarte w §7 uchwały z dnia [...] września 2006 r. stwierdzenie, że pierwszeństwo zawarcia umowy najmu na lokal socjalny przysługuje osobom posiadającym wyrok eksmisyjny jest niezgodne z art. 23 ust. 2 uopl, ponieważ wykracza poza upoważnienie ustawowe. Odnosząc się do §9 uchwały z dnia [...] września 2006 r., zdaniem Prokuratora Burmistrz uzyskał bez upoważnienia ustawowego uprawnienia do działania poza trybem określonym w uopl do umieszczenia na listach już realizowanych dodatkowych osób lub rodzin. Uchwała z [...] września 2006 r. jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 usg, prawo stanowienia aktów prawa miejscowego przysługuje gminie na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednocześnie podstawą prawną dla w/w przepisu uchwały nie może być art. 40 ust. 2 usg. Prowadzi to do wniosku, że §9 uchwały został wydany bez podstawy prawnej. Rada Miasta ma prawo określenia pierwszeństwa wyboru osób do zawarcia umowy najmu. Jednakże w §9 uchwały z 14 września 2006 r. kryteriów tych nie ustalono, lecz przyznano Burmistrzowi kompetencję w tym zakresie z pominięciem art. 4 ust. 2 uopl. Uchwała z [...] września 2006 r. nie zawiera również określenia, na jaki okres obniżka czynszu przysługuje najemcy, o czym stanowi art. 7 ust. 3 uopl. §26 zaskarżonej uchwały określa jedynie zasady stosowania obniżki czynszu, nie wskazując jednak czasu jej trwania, co jest niezgodne z powyżej wskazanym przepisem uopl (k. 4-9 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2012 r. Burmistrz Miasta Kościana (dalej Burmistrz) wniósł o jej oddalenie w zakresie obejmującym §26 uchwały z dnia [...] września 2006 r., uznając skargę w pozostałym zakresie. Zdaniem Burmistrza, uopl zakłada, że gmina jako właściciel lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego może na wniosek najemcy stosować określone obniżki czynszu naliczanego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach. Obniżki takie mogą być udzielane najemcom, których średni dochód w przeliczeniu na członka rodziny nie przekracza poziomu określonego w uchwale. Kwota obniżki powinna być zróżnicowana w zależności od wysokości dochodu gospodarstwa domowego najemcy, przy czym jej udzielenie powinno następować na okres 12 miesięcy, a w uzasadnionych przypadkach z uwagi na niski dochód gospodarstwa domowego na kolejne okresy dwunastomiesięczne. Zgodnie z art. 7 ust 2 uopl, w §26 zaskarżonej uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określono zasady stosowania obniżki czynszu przysługującej najemcy. Rada Miejska poprzestała na określeniu wysokości obniżki czynszu przy odpowiedniej wielkości dochodu najemcy bowiem długość czasu trwania obniżki ustalona została przez ustawodawcę w art. 7 ust 3 uopl, który wskazuje że obniżki udziela się najemcy na okres 12 miesięcy lub jeżeli uzasadnia to sytuacja spowodowana utrzymującym się niskim dochodem najemcy, na kolejne 12 miesięcy. Do obowiązków organu wykonawczego należy zatem jedynie zróżnicowanie kwoty obniżki w zależności od wysokości dochodu gospodarstwa najemcy, co też w §26 zaskarżonej uchwały nastąpiło. Wskazanie czasu trwania obniżki czynszu, czego domaga się Prokurator nie tylko, że nie jest obowiązkowe, ale wręcz przeciwnie określenie tego czasu stałoby w sprzeczności z § 4 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 2002 r., nr 100, poz. 908), który stanowi, że ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez §26 uchwały z 14 października 2006 r. dyspozycji art. 7 ust. 3 uopl pozbawiony jest podstaw prawnych (k. 23-25 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy o prokuraturze stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej K. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała została powzięta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 uopl oraz art. 40 ust. 1 usg. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego dnia [...] listopada 2006 r., nr 180, poz. 4210. Ustawodawca nie przesądził wprost charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uopl. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie (zob. J. Chaciński, Ochrona praw lokatorów. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 146). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. Zgodnie z regulacją konstytucyjną, akty prawa miejscowego to ustanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie powszechnie obowiązujące źródła prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są one stanowione zarówno przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 519/09, lex nr 569963). Przepisy Konstytucji oraz ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, aby upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a wiec określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Należy mieć jednak na względzie, że uchwała w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, stanowionym na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Lokalne organy prawodawcze, stanowiąc prawo powszechnie obowiązujące na określonym terytorium państwa muszą zachować pomiędzy ustawą, a stanowionym aktem dwojakiego rodzaju więź: formalną i materialną. Organ stanowiący akt prawa miejscowego obowiązany jest przestrzegać zakresu udzielonego jemu przez ustawę upoważnienia i w swoich działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną w odrębnych, powszechnie obowiązujących przepisach prawa (Ł. Złakowski, w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2011 r., str. 432-433). Zgodnie z art. 4 ust. 1 uopl tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 uopl). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uopl, uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 uopl rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Elementy składowe, które powinna zawierać uchwała w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określone zostały w art. 21 ust. 3 uopl. Analizowana uchwała powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, jednakże w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w tej uchwale dodatkowe regulacje, ale nie oznacza to, że organ dysponuje w tym zakresie dowolnością (wyrok NSA z dnia 25.06.2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, lex nr 595501). Wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją RP oraz powszechnie obowiązującymi przepisami rangi ustawowej. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w §7 uchwały z dnia [...] września 2006 r. – unormowania określającego zasady pierwszeństwa w uzyskaniu lokalu socjalnego z uwagi na legitymowanie się wyrokiem eksmisyjnym. Prawo gminy do określenia "kryteriów pierwszeństwa" gwarantujących dostęp do lokalu socjalnego przewidział ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 3 uopl, na mocy którego zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Ustalając właściwe znaczenie użytego w tym przepisie terminu "kryterium" odnieść należy się do orzecznictwa, w którym podnosi się, że kryterium to miernik służący za podstawę, kanon wyboru naczelnych wartości, cecha ze względu na którą dokonujemy podziału, klasyfikacji, środek rozróżnienia. Ustawodawca przyznając gminie prawo ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, dał gminie prawo dokonania oceny kandydatów na podstawie przyjętych wcześniej środków rozróżnienia, co oznacza, że dał także prawo do ustanowienia takich cech ze względu na które podział będzie dokonany. Podkreśla się nadto, że czym innym jest wyznaczenie kryteriów pierwszeństwa, a czym innym wykluczenie, oznaczające usunięcie, wyłączenie, wyeliminowanie, pozbawienie prawa (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 199/09, lex nr 563288). Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że to Sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Gmina nie może zatem ustalać w tym zakresie pierwszeństwa, przyznając określonym przez siebie podmiotom uprawnienia do realizacji wyroku eksmisyjnego z wyprzedzeniem innych osób, znajdujących się w tej samej sytuacji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 732/10, lex nr 595501). Ponadto jak podkreśla się w orzecznictwie, przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 uopl przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych. W swoich orzeczeniach NSA przestrzega ponadto przed wprowadzaniem do uchwał - jak w tym przypadku - postanowień, które będą stawiać w niekorzystnej sytuacji osoby (i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych), które spełniają kryterium dochodowe i warunków zamieszkiwania i kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono tych postanowień. Zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (por. wyrok NSA z 17 listopada 2004 r., sygn. OSK 883/04, lex nr 164541). Zgodzić należy się również ze skarżącym, że przez zamieszczenie w treści §9 uchwały z [...] września 2006 r. zapisu zgodnie z którym "w sytuacjach udokumentowanego zagrożenia życia lub zdrowia Burmistrz może zawrzeć umowę najmu z osobą nie umieszczoną na żadnej z list" Rada wyposażyła Burmistrza w uprawnienia naruszające przepisy ustawy oraz przepisy gminne. Zasadnie wskazał Prokurator, że określenie "w sytuacjach udokumentowanego zagrożenia życia lub zdrowia" jest dalece nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji. Burmistrz bez upoważnienia ustawowego uzyskał uprawnienia do działania poza trybem określonym w uopl do umieszczenia na listach już realizowanych dodatkowe osoby lub rodziny. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 147 §1 ppsa w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność §7 i 9 uchwały z dnia [...] września 2006 r. Podczas rozprawy odbywającej się dnia [...] kwietnia 2013 r. Prokurator cofnął skargę w zakresie zarzutu naruszenia §26 uchwały z dnia [...] września 2006 r. (k. 44 akt sądowych). Tym samym Prokurator skorzystał z przysługującego Jemu uprawnienia do rozporządzania skargą również po jej wniesieniu, które co do zasady jest dla sądu wiążące (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 200). Zgodnie z art. 60 ppsa sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 ppsa Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała którakolwiek ze wskazanych powyżej ujemnych przesłanek, uniemożliwiających cofnięcie skargi. Mając na uwadze powyższe, Sąd w pkt 2 wyroku działając na podstawie 161 § 1 pkt 1 ppsa umorzył postępowanie w pozostałej części. W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie może być wykonana. MZ