IV SA/Po 1159/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W,. na uchwałę Rady Miasta i Gminy w M. z dnia [...] 2003 r. nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Prokurator Rejonowy w W. wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta i Gminy w M. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa w szczególności przepisów art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 3 i art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r, o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm. – dalej jako: ustawa) poprzez nałożenie w drodze uchwały rady gminy obowiązku wniesienia opłaty przyłączeniowej przez odbiorcę usług oraz określenie udziału właścicieli lub zarządców nieruchomości - w przypadku gdy ich plany inwestycyjne wyprzedzają plan dostawcy usług - w budowie na własny koszt urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. Żądaniem skargi objęto uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że w rozdziale VI "Warunki przyłączenia do sieci" w § 30 pkt 4 uchwały zapisano, że "Odbiorca usług obowiązany jest do wniesienia opłaty przyłączeniowej wg stawki ustalonej w taryfie opłat" natomiast w § 32 pkt 1 tej uchwały zapisano, że "w przypadku, gdy plany inwestycyjne właścicieli lub zarządców nieruchomości wyprzedzają plan inwestycyjny Dostawcy usług mogą oni wybudować na własny koszt, w porozumieniu z Dostawcą usług i gminą urządzenia wodociągowe lub kanalizacyjne niezbędne do korzystania z usług.". Prokurator wskazał, że stanowisko to jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowiąc podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi zauważono, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akta prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Jednocześnie z art. 84 Konstytucji RP wynika, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków przewidzianych wyłącznie ustawą. Ta regulacja oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. W dalszej kolejności zauważono, że w treści artykułu 18 ustawy o samorządzie gminnym przewidziano wprawdzie domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, ale to domniemanie nie może obalić konstytucyjnej regulacji podstaw wydawania prawa miejscowego. Tymczasem, jak zauważono, żaden przepis rangi ustawowej, w tym żaden z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawiera podstawy do podejmowania uchwał określających udział właścicieli łub zarządców nieruchomości - w przypadku gdy ich plany inwestycyjne wyprzedzają plan dostawcy usług - w budowie na własny koszt, w porozumieniu z Dostawcą usług i gminą urządzeń wodociągowych łub kanalizacyjnych jak to wskazano w § 32 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Prokurator zauważył, że z treści art. 15 ust, 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Natomiast stosownie do art 19 ust. 1 tej ustawy rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy wskazane jest, że regulamin powinien zawierać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w tym warunki przyłączania do sieci. Prokurator zauważył, że przywołane przepisy nie mogą zostać uznane za podstawę prawną do nałożenia na właścicieli lub zarządców nieruchomości w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia kosztów budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych poza kosztami o jakich mowa w ustawie. W tej sytuacji Prokurator uznając, że uchwała rażąco narusza prawo z uwagi na przekroczenie prawotwórczych kompetencji rady, wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy M. poinformowała, że uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy M. zaskarżona uchwała nr [...] z dnia [...] października 2003 r. została uchylona. W tej sytuacji zwrócono się z wnioskiem o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1369 – dalej jako: ppsa). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprzedzając zasadnicze rozważania w niniejszej sprawie należy wskazać, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego stanowisko, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku - jeżeli - zaskarżona uchwala - może być zastosowana - do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Jednoznaczne w tej sprawie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z dnia 22.03.2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06; wyrok NSA z 27.09.2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). Rozpoznając zatem niniejszą sprawę Sąd musiał wziąć pod uwagę zasadność stwierdzenia nieważności uchwały już uchylonej. W świetle powyższego, przede wszystkim uwzględnienia wymagało rozróżnienie skutków jakie wywołuje stwierdzenie nieważności, przy jednoczesnym uwzględnieniu skutków jakie wywołało już uchylenie zaskarżonej uchwały. Niewątpliwie, bowiem stwierdzenie nieważności uchwały - czego domagał się Prokurator - wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W świetle ugruntowanego stanowiska judykatury, stwierdzenie nieważności uchwały jest uzasadnione gdy jej uchylone przepisy można nadal zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Jak podkreśla się, bowiem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jeżeli zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być - nadal - stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń co do naruszania przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnień danego podmiotu (por. Uchwała TK z 14.09.1994 r., sygn. W 5/94, Lex nr 25333). Jednocześnie utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany (por. wyrok TK z 11.04.1994 r., sygn. K 10/93, Lex nr 25111). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, że w złożonej do Sądu skardze zawarto żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały, literalnie jednak formułując zarzuty wobec jej dwóch przepisów. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów skargi należy podzielić stanowisko Prokuratora, co do tego, że w § 30 ust. 4 zaskarżonej uchwały postanowiono, że "Odbiorca usług obowiązany jest do wniesienia opłaty przyłączeniowej wg stawki ustalonej w taryfie opłat", natomiast w § 32 ust. 1 wskazano, że "w przypadku, gdy plany inwestycyjne właścicieli lub zarządców nieruchomości wyprzedzają plan inwestycyjny Dostawcy usług, mogą oni wybudować na własny koszt, w porozumieniu z Dostawcą usług i gminą urządzenia wodociągowe lub kanalizacyjne niezbędne do korzystania z usług". Trafnie podniesiono w skardze, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego w dacie podejmowania uchwały nie upoważniał rady gminy do nałożenia na adresatów tych przepisów obowiązków ponoszenia wskazanych opłat. Upoważnienie ustawowe do wydania zaskarżonej uchwały Rada Gminy wywodzić mogła z art. 19 ust 2 ustawy, w myśl którego regulamin powinien określać warunki przyłączenia do sieci (art. 19 ust 2 pkt 4). Jednocześnie myśl art. 15 ust 3 ustawy – zgodnie z brzmieniem obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały - koszty zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosiło przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Słusznie też wskazał Prokurator, że z mocy art. 18 ust 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat - w granicach - określonych w odrębnych ustawach. Żadne przepis nie upoważniały jednak rady gminy do podjęcia uchwały co do opłat, które nałożono w § 30 ust. 4 oraz § 32 ust 1 zaskarżonej uchwały. Trafnie zatem w skardze podniesiono wydanie tych przepisów z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, a więc z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP. Stwierdziwszy zatem słuszność podniesionych w skardze zarzutów należało rozważyć, czy uchylone już przepisy można nadal zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Na to pytanie należało odpowiedzieć twierdząco. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w świetle analizy poglądów judykatury utrata mocy obowiązującej uchylonego przepisu nie następuje, gdy nadal jest on stosowany. W szczególności chodzi o takie sytuacje gdy uchylony przepis np. nadal daje podstawę do egzekwowania należności, czy też nakłada obowiązek uiszczenia określonych opłat. (por. wyrok NSA z 22.03.2007 r., sygn. II OSK 1776/06, postanowienie NSA z 26.10.2010 r., sygn. I OSK 1765/10). W okolicznościach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że przepisy § 30 ust. 4 oraz § 32 ust. 1 mogą znajdować zastosowanie, pomimo wyeliminowania tej uchwały z obrotu prawnego. Nie może bowiem budzić wątpliwości fakt, że przepisy te nakładały obowiązek poniesienia określonych tymi przepisami opłat. Mając natomiast na uwadze charakter tych naruszeń, oraz fakt, że powołane przepisy sprowadzają się w zasadniczej mierze do nałożenia nie znajdujących oparcia ustawowego obowiązków, należało stwierdzić, że zarówno konsekwencje wykonania tych obowiązków, jak i uchybienia określonym tymi przepisami obowiązkom mogłyby uzasadniać stosowanie zapisów zaskarżonej chwały, w odniesieniu do sytuacji z przeszłości, np. w celu egzekucji niezrealizowanych w sposób dobrowolny obowiązków. Z tego też powodu zasadne stało się uwzględnienie skargi. Niezależnie od treści zarzutów skargi, którymi co do zasady Sąd nie jest związany, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały z urzędu, Sąd dostrzegł, że tworząc zaskarżony akt Rada Gminy posłużyła się własnymi, swoistymi definicjami. Analiza treści § 2 pkt 1-5 zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Gminy M. sformułowała zbliżone - jednak nie tożsame - z ustawowymi definicje legalne pojęć "odbiorcy", "dostawcy usług", i "sieci". Podłużenie się przy redagowaniu tego aktu ustanowionymi w nim definicjami, nastąpiło w sposób wadliwy. Rada Gminy nadała bowiem wskazanym terminom ("odbiorca", "dostawca usług" i "sieć") brzmienie odmienne od treści analogicznych definicji, ale zawartych w ustawie. Podkreślenia wymaga, że w myśl § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 Nr 100, poz. 908 – dalej jako: ZTP), w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Już samo powtórzenie jest zasadniczo traktowane jako zabieg niedopuszczalny traktowany jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). W okolicznościach badanej sprawy sytuacja jest jednak jeszcze bardziej złożona, ponieważ Rada Gminy powtarzając w akcie prawa miejscowego definicje legalne, de facto dokonała ich modyfikacji, poprzez zdefiniowanie pojęć Dostawcy i Odbiorcy w przedstawiony w uchwale sposób, co spowodowało, że przyjęte definicje nie stanowią nawet literalnego powtórzenia zapisów ustawowych. Ponieważ te modyfikujące, definicje ustawowe przepisy zaskarżonej uchwały rzutują na sposób interpretacji przepisów całego aktu, w każdym jego fragmencie, należało uznać, że w sprawie miało miejsce naruszenie § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz że uzasadniało ono stwierdzenie nieważności całej uchwały, Wobec powyższego, Sąd uznał, że pomimo ich uchylenia, przepisy zaskarżonej uchwały nadal - mogą być stosowane w sytuacji z okresu poprzedzającego ich uchylenie, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności – o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ppsa.