IV SA/Po 1167/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza na rzecz adwokata T. N. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższone o kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...]czerwca 2011 r., nr [...] Burmistrz J., po rozpoznaniu wniosku A. W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...] położonej w J. przy u. S.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury), oraz w związku ze spełnieniem ww. warunków, dopuszczalna jest lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dalej organ wskazał, iż dnia [...]marca 2011 r. zawiadomiono strony o możliwości czynnego udziału w postępowaniu, prawie wglądu do akt, zgłaszania wniosków dowodowych, uwag i zastrzeżeń. Następnie dnia [...] kwietnia 2011 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami w przedmiotowej sprawie. Na zawiadomienie o wszczęciu postępowania wpłynął sprzeciw A. W. wobec przedmiotowej inwestycji. Organ podniósł, iż zastrzeżenia wnoszącego skargę wzbudziła możliwość obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji. Dostęp do wnioskowanej nieruchomości z drogi publicznej odbywać się będzie poprzez ustanowioną już, wraz z pierwotnym podziałem terenu, działkę nr [...]. Dopuszczenie przejścia i przejazdu do wnioskowanej działki ustanowione zostanie notarialną służebnością przejścia i przejazdu. Wskazać należy, iż formalnie (ewidencyjnie) dojście to już istnieje, zostało wydzielone geodezyjnie w celu obsługi działki wnioskowanej oraz działki sąsiadującej. Ponadto działka nr [...] jest wystarczająca do obsługi nieruchomości o wnioskowanej funkcji. Organ wyjaśnił ponadto, iż w księdze wieczystej założonej dla działki nr [...] brak jest zapisu zakazującego zabudowy bądź narzucającego określone ograniczenia w zagospodarowaniu działki. Brak więc podstaw do ustanowienia zakazu zabudowy. Organ podkreślił, iż lokalizacja inwestycji jest wyłącznie propozycją wnioskodawcy, tym samym może ulegać zmianom. Lokalizację przedmiotowej inwestycji, w sposób wiążący, wskazuje załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. Organ wyjaśnił również, iż kwestia nośności gruntu i możliwych obciążeń oraz ewentualnych badań terenu może zostać rozpatrzona jedynie na etapie postępowania w sprawie wydawania pozwolenia na budowę. Skarżący błędnie przytacza w swoim sprzeciwie, iż wnioskodawca uzyskał pozytywną opinię Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w zakresie kanalizacji deszczowej, podkreślając fakt braku kanalizacji deszczowej w ul. S.. Wskazać należy, iż Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji nie jest władne w kwestiach kanalizacji deszczowej. Opinia Przedsiębiorstwa wymagana jest w zakresie dostaw wody i odbioru ścieków sanitarnych/ bytowych. Takie też pozytywne uzgodnienie (niezbędne na etapie zyskiwania warunków zabudowy) przedłożył wnioskodawca. Organ zwrócił uwagę, iż pozostałe kwestie wskazane przez wnoszącego sprzeciw nie są związane z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami odrębnymi oraz przepisami wykonawczymi do ww. ustawy. Uwagi te związane są z prawem cywilnym i podlegają postępowaniu cywilno-prawnemu, nie mogą wobec powyższego być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zmianami) tut. Urząd przychylił się do wniosku inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. W., podnosząc zarzuty odnoszące się do Burmistrza J. i jego skazania. Skarżący opisał ponadto okoliczności związane z budową obwodnicy, jak i sprawy rodzinne i kwestie podziału ziemi z tym związane. Skarżący wskazał również, iż wnioskodawca nie ma pieniędzy na realizację inwestycji. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, iż błędem jest wydanie zezwolenia na drogę w odległości 1,2 m od starego budynku, oraz iż w "rurach nie ma wody" oraz brak jest kanalizacji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która wykazała, że działka wskazana przez inwestora znajduje się w terenie o funkcji mieszkaniowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że zamierzenie zgodne jest z zastaną funkcją terenu, a istniejąca zabudowa pozwala na ustalenie poszczególnych parametrów budynku. Organ wskazał ponadto, iż w odwołaniu od decyzji A. W. podnosi szereg spraw, które nie mają związku ze sprawą i nie dotyczą kwestii merytorycznych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. W. wskazując, iż inwestor nie jest właścicielem działki. Skarżący wskazał również, iż organ błędnie określił strony postępowania, ponieważ A. M., A. W., nie mieszkają i nie mają zameldowania przy ul. S. oraz J. O. i T. O. nie mają zameldowania i nie mieszkają. Skarżący wskazał, iż na działce postawiony jest dom. Skarżący w ślad za odwołaniem powtórzył zarzuty odnoszące się Burmistrza J.. Skarżący zwrócił również uwagę, iż brak jest sieci kanalizacyjnej. Skarżący podniósł, iż do działki nie ma dojazdu, oraz że aby wybudować drogę musi być w pierwszej kolejności zrobione przyłącze gazowe, energetyczne i wodne. W ocenie skarżącego działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Skarżący zwrócił również uwagę, iż brak uzbrojenia terenu powoduje, że budowa nie może być rozpoczęta, oraz że nie wyraża zgody na rozpoczęcie budowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż skarżący tak jak w odwołaniu podnosi argumenty nie związane z materią sprawy i nie mające wpływu na rozstrzygnięcie organów I i II instancji. Zarządzeniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2012 r. pozostawiono bez rozpoznania wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy. Zarządzeniem z dnia 14 lutego 2012 r., wydanym na skutek wniesionego sprzeciwu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2012 r. przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata. W piśmie z dnia 2 czerwca 2012 r. skarżący podniósł, iż działka [...] jest zabudowana od lat, oraz że brak jest kanalizacji deszczowej. Skarżący załączył do pisma dokumentacje fotograficzną wraz z opisem. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżący wskazał na niemożliwość konsultacji sprawy z prawnikiem zatrudnionym w Urzędzie Miasta. Ponadto skarżący wyjaśnił, iż w trakcie rozmowy z pracownikami urzędu wskazywał na okoliczność, iż wnioskodawca poprzez uzyskanie warunków zabudowy chce podwyższyć wartość nieruchomości. W dalszej części pisma skarżący opisał sytuację rodzinną, w tym wskazał, iż P. W. nie jest synem A. W., co mogą potwierdzić dokładne badania DNA. Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik podtrzymał skargę oraz zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 8 Kpa, poprzez art. 1400 Kpa tj. nie wyjaśnienie stronom stanu prawnego i faktycznego sprawy. Pełnomocnik wskazał, iż na działce [...] znajduje się budynek, a czego nie ma w materiale dowodowym. W ocenie pełnomocnika postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno być umorzone. Uczestniczka postępowania na rozprawie wskazała, iż budynek, o którym mówi pełnomocnik skarżącego, był zbudowany z byle jakich materiałów i bez pozwolenia na budowę. Ja miałam z nich pobierać środki finansowe ostatecznie pobierała je mama. W ocenie uczestniczki, gdyby nie wykopano słupków geodezyjnych, to nie było by problemu z drogą. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż budynek na działce nr [...] jest to ruina, pobudowana bez pozwolenia na budowę w latach 70. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności ( art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzajaco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy ( art. 64 ust.1). Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny, organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana oraz czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa". Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329). Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Sąd badając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście przytoczonych wyżej przepisów prawa stwierdził, że sporządzona w niniejszym postępowaniu analiza urbanistyczna, stanowiąca następnie podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, została przeprowadzona z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów rozporządzenia. Co prawda w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, czego nie kwestionuje strona skarżąca, to jednakże nie można uznać, iż analiza została przeprowadzona w sposób odpowiadający obecnie obowiązującej regulacji prawnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż na podstawie przeprowadzonej analizy organ uprawniony był jedynie do stwierdzenia, że został spełniony warunek kontynuacji funkcji zabudowy. Z załącznika graficznego do analizy jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o funkcji mieszkaniowej. Natomiast z analizy (zarówno z części tekstowej jak i graficznej) w żadnym stopniu nie wynika, na jakiej podstawie ustalono parametry zabudowy takie jak powierzchnia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, liczbę kondygnacji, szerokość elewacji frontowej, rodzaj dachu, ukształtowanie połaci dachowych. Zarówno w analizie jak i decyzji brak jest jakichkolwiek danych pozwalających na weryfikację przyjętych w zaskarżonej decyzji parametrów. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek danych pozwalających na zweryfikowanie przyjętego w zaskarżonej decyzji wskaźnika zabudowy. Z analizy winno wynikać jaki jest średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym. W szczególności w analizie tej organ powinien wskazać jaka jest wielkość zabudowy i wielkość działek zabudowanych w obszarze analizowanym. Na tej podstawie organ winien następnie określić procent zabudowy dla poszczególnych działek w obszarze analizowanym. Powyższe pozwoliłoby na dokonanie oceny przyjętych w decyzji wskaźników. Również co do pozostałych wskaźników takich jak szerokość elewacji frontowej, geometria dachu oraz wysokość budynku brak jest danych pozwalających na weryfikację wskaźników przyjętych w decyzji. W tym miejscu wskazać należy, iż w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Geometrię dachu ustala się natomiast odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż z analizy winno wynikać jaka jest średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym. Przy czym podobnie jak przy wielkości zabudowy szerokość ta winna być wskazana dla każdego obiektu w obszarze analizowanym oddzielnie celem weryfikacji przyjętego średniej szerokości elewacji frontowej. Natomiast odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ winien w pierwszej kolejności ustalić jaka jest wysokość zabudowy na działkach sąsiednich. I dopiero odpowiednio do ustaleń organ określi wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich albo jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, w sytuacji gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. W tym miejscu odnieść się również należy do przesłanki dostępności do drogi publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1 – go. Jednym z tych warunków jest wymieniony w punkcie 2 dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" jest przy tym zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć – w świetle ustawowej definicji – bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r, Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którymi bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu (por. art. 29 i nast. ustawy o drogach publicznych). O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza zatem bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Pośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może zaś nastąpić dwoma sposobami, albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Źródłem powstania służebności gruntowej może być umowa (kodeks cywilny wymaga formy aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela nieruchomości służebnej, który ustanawia służebność- art. 245 par. 2 kc), orzeczenie sądu, nabycie przez upływ czasu (zasiedzenie art. 292 kc), a także wyjątkowo i wyraźnie w wypadkach w ustawie przewidzianych decyzja administracyjna. Drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (vide: art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (vide: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków" – tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko, iż dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tegoż terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany (vide: między innymi: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1116/08), co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniając przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w punkcie 2- gim ust. 1- go art. 61 na warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, używa sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej", co wyraźnie wskazuje, iż dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, nie jest wystarczającym do uznania, iż została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie, że "dopuszczenie przejścia i przejazdu do wnioskowanej działki ustanowione zostanie notarialną służebnością przejścia i przejazdu". Takie stwierdzenie zawarte w decyzji organu I instancji wyraźnie wskazuje, iż działka, dla której ustalono warunki zabudowy, w dniu wydania decyzji nie miała zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie odnieść należy się również do kwestii, iż działka jest już zabudowana. Okoliczność istnienia na przedmiotowej działce obiektu budowlanego nie stoi na przeszkodzie w ustaleniu warunków zabudowy na zupełnie odmienny obiekt budowlany. Ewentualna konieczność rozbiórki już istniejącego obiektu celem realizacji nowej zabudowy pozostaje poza sferą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie informację o możliwości i warunkach zlokalizowania inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Natomiast nie przesądza jednoznacznie o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych szczegółowych rozwiązań technicznych inwestycji. Ponadto wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ, jak wynika to z załącznika graficznego do decyzji jak i jej uzasadnienia, dopuścił możliwość zabudowy przy granicy z działką [...]. Takie rozwiązanie jest przewidziane prawem tj. w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego w warunkach zabudowy można ustalić możliwość zabudowy przy granicy z działką sąsiednią, to jednakże powyższa okoliczność winna zostać wyjaśniona w decyzji o warunkach zabudowy. Brak jakiejkolwiek wzmianki na temat okoliczności uzasadniających możliwość zabudowy przy granicy z działką, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skutkuje uznaniem, iż decyzja taka narusza art. 107 § 3 Kpa. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż wnioskodawca nie jest właścicielem nieruchomości wskazać należy, iż o ustalenie warunków może wystąpić każdy, zainteresowany przedmiotowym terenem i konkretną inwestycją, nawet nie legitymując się prawem do nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutu strony o braku kanalizacji deszczowej wskazać należy, iż organ uwzględnił powyższą okoliczność określając w warunkach zabudowy, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych winno następować do kanalizacji deszczowej, a w razie braku takiej możliwości wody te należy odprowadzać na własny teren do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Ponadto odnosząc się do twierdzenia pełnomocnika, iż postępowanie w sprawie winno być umorzone wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniały jakiekolwiek okoliczności czyniące niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi dotyczących m.in. skazania Burmistrza, stosunków rodzinnych, w tym podważania ojcostwa, nie mają związku ze sprawą i nie mogą mieć żadnego wpływu na ocenę wydanych w niniejszej sprawie decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ppsa w zw. z art. 135 orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie określił w wyroku, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, art. 152 Ppsa odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a., oraz § 18 ust. 1 pkt. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) Ponownie rozpoznając sprawę organ sporządzi prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z wyeliminowaniem tych uchybień, na które wskazano w niniejszym uzasadnieniu. Ponadto organ przed wydaniem decyzji dokładnie zbada kwestię dostępności do drogi publicznej, w szczególności organ ustali czy przy wydawaniu decyzji o podziale nieruchomości działka [...] nie została przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Ponadto organ winien dokładnie ustalić, kto jest właścicielem działki [...]. Co prawda w aktach znajduje się pismo Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w J. wskazujące, iż działka stanowi współwłasność A. W. oraz R. S., to jednak powyższe pismo nie jest wystarczające do ustalenia prawa własności do działki nr [...]. W razie ustalenia, iż wnioskodawca posiada tytuł prawny do działki nr [...], organ powinien dokonać oceny powyższej przesłanki na gruncie art. 140 i 206 Kodeksu cywilnego. ja