IV SA/Po 1191/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi H.R., D.B., P.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. umarza postępowanie zażaleniowe; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego H.R. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego D.B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego P.B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości położonej w P., przy [...] obejmującej dz. nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Powyższe postanowienia wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] maja 2017 r. Dyrektor [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie podziału nieruchomości położonej w P., przy [...] obejmującej dz. nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] wpisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P.. Tego samego dnia Dyrektor [...] zwrócił się do Starosty Powiatowego o udzielenie informacji co do zasięgu i stanu prowadzonego postępowania zwrotowego dotyczącego dz. nr [...] oraz o podanie danych osobowych stron postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Starosta Powiatowy poinformował, że aktualnie prowadzi postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...]. Wskazano, że stronami postępowania są "radca prawny M. Ł. – pełnomocnik wnioskodawców" oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w P. oraz Miasto P.. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, które zostało zainicjowane prze Zarząd Dróg Miejskich. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor [...] postanowił zaopiniować pozytywnie proponowany podział nieruchomości położonej w P., przy [...] obejmującej dz. nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] wpisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P.. Postanowienie doręczono r.pr. M. Ł. – pełnomocnikowi H. R., D. B. i P. B., którzy wystąpili o zwrot nieruchomości obejmującej dz. nr [...]. Postanowienie doręczono [...] czerwca 2017 r. Pismem sporządzonym dnia [...] czerwca 2017 r. i tego samego nadanym w urzędzie pocztowym r.pr. M. Ł. wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji. W zażaleniu wskazano, ze działka [...] jest przedmiotem toczącego się od 2012 r. postępowania w związku z niewykorzystaniem tej działki na cele wywłaszczeniowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że sprawy o podział reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że w myśl art. 97 ust. 1 tej ustawy podziału dokonuje się na wniosek i koszt osoby która ma w tym interes prawny. Wskazano, że jeżeli nieruchomość jest objęta współwłasnością albo współużytkowaniem wieczystym, to osobami posiadającymi interes prawny w dokonaniu podziału nieruchomości są wszystkie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości. Kolegium wskazało, że w okolicznościach badanej sprawy z wnioskiem wystąpiła gmina, która jest właścicielem nieruchomości. Podkreślono, że tylko właściciel może dokonać podziału nieruchomości i decydować o jego kształcie, a nie mogą tego czynić osoby starające się o zwrot takiej nieruchomości. Podkreślono, że podział nieruchomości ma charakter ewidencyjny, który nie wpływa na wykonywanie prawa własności. Wyjaśniono, że postępowanie podziałowe składa się z dwóch etapów – opiniowania wstępnego podziału i zatwierdzenia podziału decyzją administracyjną. Wskazano, też że pierwszy etap obejmuje określenie czy proponowany przez wnioskodawcę podział jest zgodny z planem miejscowym, a w jego braku z wydanymi wcześniej warunkami zabudowy. Postanowienie w tej sprawie wydał organ I instancji, którego obowiązkiem było dokonanie oceny projektu pod kątem zgodności z planem, decyzja o warunkach zabudowy albo przepisami odrębnymi. W dalszej kolejności Kolegium dokonało kontroli prawidłowości oceny projektu podziału dokonanej przez organ I instancji. Skargę do sądu administracyjnego wywiedli H. R., D. B. i P. B., domagając się uchylenia postanowień obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jednakże z innych niż podniesiono w niej przyczyn. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa wojewódzki sąd administracyjny nie pozostaje związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając zasadność złożonej skargi, Sąd miał na uwadze również brzmienie art. 134 § 2 ppsa, co do tego, ze Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Taka sytuacja miała miejsce w badanej sprawie. Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie, należy odnieść się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, wyjaśniając, że Sąd badając zasadność złożonej skargi wziął pod rozwagę wszystkie znajdujące się w aktach administracyjnych i sądowych sprawy dokumenty. Wyjaśniając zasadnicze motywy podjętego rozstrzygnięcia należy wskazać, że zgodnie z art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm. – dalej jako: ugn) podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W myśl art. 97 ust. 3 ugn podziału można dokonać również urzędu, jeżeli zaistnieją określone tym przepisem przesłanki. Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Stosownie do art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. Powszechnie przyjęte jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Interes prawny musi mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. "Bezpośredniość interesu prawnego" dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (por. postanowienie NSA z 28 lutego 2018 r. sygn. IIOSK 332/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny to znaczy, że jest jedynie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie. W judykaturze wskazuje się przy tym, że zdarzenia przyszłe nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym (por. wyrok NSA z 09 marca 2017 r. sygn. 4298/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zauważa się również w doktrynie interes faktyczny tym różni się od interesu prawnego, że nie jest wzięty pod ochronę przez obowiązujące normy prawne – a więc nie ma możliwości jego ochrony w sformalizowanym postępowaniu (W. Jakimowicz, Interes indywidualny w prawie administracyjnym, Casus 1999, nr 14 , s. 45). Podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności, który polega wyłącznie na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości (por. wyrok NSA z 09 marca 2011 r. sygn. II OSK 669/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem – zaskarżonego w niniejszej sprawie – postanowienia opiniującego projekt podziału była wyłącznie ocena zgodności zamierzonego przez wnioskodawcę podziału nieruchomości z warunkami określonymi w przepisach szczególnych. Istota postanowienia opiniujące sprowadza się bowiem właśnie do oceny proponowanego podziału, bądź z przepisamia planu miejscowego, bądź w jego braku przepisów szczególnych (por. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A.Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 594). Jak wynika z akt sprawy, Skarżący nie legitymują się żadnym prawnorzeczowym tytułem do działki objętej postanowieniem opiniującym projekt jej podziału. Oznacza to, że po stronie Skarżących brak jest interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do złożenia zażalenia. Podkreślić trzeba, że Sąd wziął pod uwagę fakt, że aktualnie toczy się postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], ale badając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze również treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999r. (OPS 15/08, ONSA 11999/3/75), dotyczącej wprawdzie poprzedniej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w której to stwierdzono, że poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następca prawny mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, wynikający z postanowień art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, i powinny być traktowane jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości - które mogą uniemożliwić lub utrudnić - realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy w odniesieniu do dz. nr [...] prowadzono postępowanie w sprawie jedynie zaopiniowania ewidencyjnego jej podziału. W ocenie Sądu – na tym etapie – tj. opiniowania ewidencyjnego projektu podziału nieruchomości, nie sposób przyjąć, że to postępowanie administracyjne może uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot nieruchomości. Nie wyklucza to jednak, że interes prawny będzie przysługiwał Skarżącym w innych postępowaniach dotyczących nieruchomości obejmującej działkę nr [...] – takich które faktycznie będą mogły uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi jednak wątpliwości Sądu fakt, że jedynym właścicielem działki nr [...], objętej postanowieniem podziałowym jest gmina. Zgodnie z art. 97 ugn ewidencyjny podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek osoby mającej w tym interes prawny (ust. 1) albo z urzędu (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy – ust. 3). Z urzędu podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli dana nieruchomość lub jej część jest niezbędna do realizacji celów publicznych albo gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (M. Durzyńska, Podział nieruchomości, LexisNexis 2011 r., s. 86). Odwołując się do stanowiska judykatury należy zwrócić uwagę, że ewidencyjny podział nieruchomości jest zatwierdzany decyzją, będącą prawnie określonym sposobem władczej wypowiedzi organu administracji w przedmiocie dopuszczalności ewidencyjnego podziału nieruchomości, z którą ustawodawca związał skutek dokonania stosownych zmian w zakresie oznaczenia nowo wydzielonych działek gruntu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej (M. Wolanin; op. cit. . s. 626 nb 1). Stroną postępowania podziałowego jest zawsze właściciel przedmiotowej nieruchomości (E. Mzyk – op. cit. s. 579, uw. 7; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, s. 602, uw. 11 do art. 97). Postępowanie o podział nieruchomości stanowiącej własność gminy toczy się wyłącznie z udziałem właściciela nieruchomości, z wyłączeniem innych stron (E. Mzyk – op. cit. s. 570, uw. 2). Uprawnienia właściciela nieruchomości mogą być w postępowaniu podziałowym ograniczone jedynie wtedy, gdy z mocy wyraźnego przepisu prawa, podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem, ale ma tytuł prawnorzeczowy do gruntu (np. użytkownik wieczysty). Nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnorzeczowego (postanowienie NSA z 13 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 3212/14, postanowienie NSA z 13.11.2014 r., I OSK 645/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak tytułu prawnego do nieruchomości będącej własnością gminy, powoduje, że osoby które zainicjowały postępowanie w sprawie zwrotu tej (wywłaszczonej) nieruchomości nie są stronami w postępowaniu dotyczącym zaopiniowania proponowanego projektu podziału tej nieruchomości. Słusznie zwrócił na tę okoliczność organ II instancji. Kolegium wskazało, bowiem, że tylko właściciel może dokonać podziału nieruchomości, a sposobu tego podziału nie mogą kwestionować osoby ubiegające się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z niezrozumiałych jednak przyczyn stwierdziwszy, że zażalenie wniosły osoby, którym nie przysługuje status strony postępowania, Kolegium rozpoznało złożone przez nie zażalenie. W tym miejscu zauważyć najpierw należy, że według art. 141 kpa prawo wniesienia zażalenia na postanowienie przysługuje stronie postępowania. Tym samym, jednym z podstawowych obowiązków organu właściwego do rozpatrzenia tego środka zaskarżenia jest przeprowadzenie analizy, czy pochodzi on od strony danego postępowania, czy też od osoby niemającej takiego statusu. Zgodnie z art. 144 kpa przy rozpatrywaniu zażaleń, w sprawach nieuregulowanych odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące odwołań. Trzeba mieć zatem na uwadze, że postępowanie odwoławcze (tym samym, podobnie postępowanie zażaleniowe) składa się w istocie z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia). Ocena dopuszczalności zażalenia pod względem podmiotowym powinna mieć miejsce już we wstępnej fazie postępowania zażaleniowego. Powinnością organu odwoławczego, po wypłynięciu zażalenia jest w pierwszym rzędzie wyjaśnienie, czy osoba wnosząca je posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Potwierdza to art. 134 kpa który znajduje odpowiednie zastosowanie (na mocy art. 144 kpa) zgodnie z którym, organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a w tym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (lub zażalenia) jest możliwe, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie (zażalenie) jest oczywisty i nie budzi wątpliwości (tak NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1774/11, dostępnym jw.). Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach badanej sprawy. Kolegium prawidłowo stwierdziwszy ewidentny brak interesu prawnego Skarżących w postępowaniu w sprawie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości należącej do gminy, zamiast stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia, merytorycznie rozpoznało sprawę po raz drugi. Podkreślić trzeba, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem Kolegium rozpoznało zażalenie, które nie zostało wniesione przez stronę postępowania. Postanowienie obarczone taką wadą, musiało więc zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako dotknięte uchybieniem powodującym jego nieważność z uwagi na rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa, Sąd orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Z kolei umarzając postępowanie administracyjne (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd kierował się dyspozycją art. 145 § 3 ppsa, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Zaistnienie powołanych przesłanek w okolicznościach badanej sprawy, obligowało Sąd do zastosowania art. 145 § 3 ppsa w rozpatrywanej sprawie. Komentowany przepis jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 kpa. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, wyd. elektr.). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3-5 sentencji wyroku na podstawie art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265).