IV SA/Po 120/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S. S.A. Oddział Zakłady Mięsne w K. na wystąpienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy postanawia odrzucić skargę /-/ I.Kucznerowicz /-/ B.Popowska /-/ M.Dybowski W wyniku kontroli przeprowadzonej w S. S.A. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. Oddziału w K. skierował do kontrolowanego podmiotu wystąpienie z dnia [...] r. nr rej. [...] wnosząc o: 1. zamieszczanie w świadectwie pracy informacji dotyczącej liczby dni wykorzystanego urlopu wypoczynkowego w roku kalendarzowym, w którym rozwiązano stosunek pracy, lub informacji o ewentualnie wypłaconym ekwiwalencie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, 2. niezwłoczne naliczenie i wypłacanie G. K., ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane 16 dni urlopu wypoczynkowego, 3. dokonanie niezwłocznego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy pracownikom, którzy byli oddelegowani do pracy w Niemczech, i którym określono wynagrodzenie w stawce miesięcznej wraz z premią uznaniową, za okres 3 lat wstecz, 4. ustalenie w zakładzie urlopów wypoczynkowych 5. niezwłoczne udzielenie wymienionym pracownikom zaległego urlopu wypoczynkowego, 6. dokonanie oceny na stanowiskach, na których występują ręczne prace transportowe, w zakresie sił jakich należy użyć podczas oburęcznego przemieszczania przedmiotów do zapoczątkowania ruchu przedmiotu. Odnosząc się do powyższego wystąpienia, pismem z dnia [...] r., skierowanym do Okręgowego Inspektora Pracy w P. spółka wskazała, iż wystąpienie to zawiera poważne braki formalne polegające na braku podpisu. Co do zarzutów merytorycznych w zakresie przeprowadzonej kontroli i wyciągniętych na jej podstawie wniosków wskazano, iż z pracownikami delegowanymi do pracy do Niemiec zawierano umowy o pracę, które miały charakter standardowego formularza. Zgodnie z postanowieniem § 3 formularza umowy o pracę, zaliczka na poczet przyszłego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy obliczona jako ułamek stawki wynagrodzenia była wypłacana wraz z comiesięcznym wynagrodzeniem. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego paragrafu, wypłacone kwoty były zaliczone na poczet wymagalnego ekwiwalentu w przypadku, gdy pracownik nie wykorzystał urlop przed zakończeniem stosunku pracy. Skarżąca podała również, iż art. 171 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku - Kodeks pracy ( Dz. U. z 1998 roku, Nr 21 poz. 94 ze zm. ) ustanawia odstępstwo od wyrażonej w art. 152 § 1 Kodeksu pracy zasady wykorzystania urlopu wypoczynkowego w naturze. Spółka powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 1999 r. III ZP 10/99, OSNP 2000/6/233 wyjaśniła, iż pracownikowi może zostać wypłacony ekwiwalent za urlop nie tylko po ustaniu stosunku pracy, ale również i w jego trakcie. Wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop może odnosić się zarówno do urlopu zaległego oraz do urlopu bieżącego. W odpowiedzi na powyższe pismo Okręgowy Inspektor Pracy w P. podtrzymał zawarte w wystąpieniu wnioski. Organ wskazał, iż w trakcie kontroli ustalono, że w odniesieniu do pracowników delegowanych do pracy w Niemczech stosowano 2 rodzaje umów. Pierwszy rodzaj wskazywał, iż "urlop wypoczynkowy za okres przepracowany w Niemczech, przysługuje Pracownikowi w wymiarze określonym przepisami kodeksu pracy i jest wykorzystywany zgodnie z tymi przepisami, z tym, że wynagrodzenie za czas urlopu za okres pracy w Niemczech zawarty jest w stawce wynagrodzenia ustalonego w § 2 ust. 3 niniejszej umowy (Pracownik za dni urlopu nie będzie otrzymywał odrębnego wynagrodzenia)". Drugi rodzaj umowy określał zasady wynagradzania oraz wykorzystanie urlopu wypoczynkowego w sposób odmienny. Organ wyjaśnił, iż w § 5 pkt 1 umowy wskazano, że wynagrodzenie pracownika składa się ze stawki podstawowej określonej stawką miesięczną oraz premii uznaniowej. Natomiast § 7 umowy stanowił, że "urlop wypoczynkowy przysługuje Pracownikowi na zasadach i w wymiarze określonym przepisami polskiego prawa." Na pismo Okręgowego Inspektora Pracy skargę na podstawie art. 52 § 3 i art. 3 § 2 ust 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270: z późn. zm. dalej ppsa) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka "S." S.A. zarzucając mu rażące naruszenie przepisu art. 21 w zw. z art. 23 ust. pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. Nr 89 , poz. 589 - dalej ustawa o PIP ) polegający na braku ustalenia stanu faktycznego w stosunku do pracowników oddelegowanych do pracy w Niemczech, w zakresie przestrzegania przez skarżącego przepisów prawa pracy poprzez nie dokonanie w toku postępowania kontrolnego analizy akt osobowych i wszelkich dokumentów związanych z wykonywaniem pracy przez pracowników oraz naruszenie art. 171 § 1 Kodeksu pracy poprzez przyjęcie, iż ekwiwalent za urlop może zostać wypłacony jedynie pracownikowi, z którym stosunek pracy został rozwiązany lub też wygasł z przyczyn przewidzianych w kodeksie pracy. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w piśmie z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak podstaw prawnych do jej wniesienia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wystąpienie inspektora pracy nie ma charakteru decyzji, stanowiąc zalecenie określonego zachowania pracodawcy. Zdaniem organu wystąpienie pozbawione jest cech rozstrzygnięcia administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ppsa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, na który powołała się skarżąca, sąd administracyjny jest właściwy w sprawach skarg na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W związku z powyższym należy ustalić czy zaskarżony rozkaz jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem akt lub czynność o którym mowa w cytowanym przepisie powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Ponadto musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem, a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka wniosła skargę na pismo Okręgowego Inspektora Pracy w P., które stanowiło ustosunkowanie się do pisma skarżącej na wystąpienie inspektora pracy. W niniejszej sprawie rozważyć należy przede wszystkim charakter prawny powyższego wystąpienia i zakwestionowanego skargą stanowiska organu, wyrażonego w piśmie z dnia [...] r. Zgodnie z przepisem art. 11 ustawy o PIP w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy; 2) nakazania: wstrzymania prac lub działalności, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace lub prowadzących działalność; skierowania do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych albo pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy przy pracach niebezpiecznych, jeżeli pracownicy ci lub osoby nie posiadają odpowiednich kwalifikacji; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 3) nakazania wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń w sytuacji, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 4) zakazania wykonywania pracy lub prowadzenia działalności w miejscach, w których stan warunków pracy stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 5) nakazania, w przypadku stwierdzenia, że stan bezpieczeństwa i higieny pracy zagraża życiu lub zdrowiu pracowników lub osób fizycznych wykonujących pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osób wykonujących na własny rachunek działalność gospodarczą, zaprzestania prowadzenia działalności bądź działalności określonego rodzaju; 6) nakazania ustalenia, w określonym terminie, okoliczności i przyczyn wypadku; 7) nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 8) skierowania wystąpienia, w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-7, o ich usunięcie, a także o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. W myśl przepisu art. 33 ust. 1 ustawy o PIP w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 oraz 6 i 7 ( pkt 1 ), kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8 ( pkt 2 ). Stosownie zaś do przepisu art. 36 ustawy o PIP wystąpienie, o którym mowa w art. 11 pkt 8, powinno zawierać wnioski pokontrolne i ich podstawę prawną zaś podmiot kontrolowany lub organ sprawujący nad nim nadzór, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić odpowiedni organ Państwowej Inspekcji Pracy o terminie i sposobie realizacji wniosków pokontrolnych. W postanowieniu z dnia 14 czerwca 2007 roku (sygn. akt I OSK 788/07 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w przeciwieństwie do decyzji, wystąpienie nie jest bezwzględnym zobowiązaniem do działania lub zaniechania, które w konsekwencji może wiązać się ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wystąpienie inspektora pracy jest niewładczą formą nadzoru nad kontrolowanym pracodawcą. Niezastosowanie się przez pracodawcę do wskazań zawartych w wystąpieniu inspektora pracy nie pociąga za sobą sankcji administracyjnej. Nie jest też ono poddane egzekucji, więc nie ma wpływu na sytuację prawną strony. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2007 roku, ( sygn. akt I OSK 198/07 - niepublik. ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wystąpienie inspektora pracy nie może być też traktowane jako inny akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Sąd w uzasadnieniu wyjaśnił, iż wskazany przepis wymaga, aby ów akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi więc istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wystąpieniem inspektora pracy, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tego wystąpienia. W rozpoznawanej sprawie, nie ulega wątpliwości, iż takiego związku nie można stwierdzić. Wystąpienie Inspektora Pracy ma za swój przedmiot materię, która nie została zastrzeżona dla władczych form działania organów Państwowej Inspekcji Pracy ( art. 11 pkt 1-1 ustawy o PIP ). Wystąpienie to nie tylko nie rodzi żadnego obowiązku po stronie spółki, ale też nie stwarza po stronie pracowników skarżącej spółki żadnego uprawnienia. Skarżąca nie musi się bowiem temu wystąpieniu podporządkować, gdyż jej obowiązkiem jest wyłącznie, stosownie do art. 33 ust 1 pkt 2 ustawy o PIP zawiadomienie inspektora pracy w terminie określonym w wystąpieniu o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. (por. postanowienie NSA z dnia 23 października 2008 r., I OSK 1029/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niepodporządkowanie się takiemu wystąpieniu nie kwalifikuje się także do zastosowania egzekucji administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 2 § 1 pkt 11 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) egzekucji takiej podlegają obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi nakładane w drodze decyzji organów PIP. Wystąpienie inspektora pracy z dnia [...] r. zawiera w istocie jedynie wskazówkę, sugestię czy postulat usunięcia naruszenia prawa, pozbawiony charakteru stanowczego właściwego dla polecenia czy nakazu. Nie ma zatem cech rozstrzygnięcia administracyjnego, dotyczącego praw i obowiązków adresata wystąpienia. Nie ingeruje w sferę prawną indywidualnie oznaczonego podmiotu. Tym samym nie kształtuje ono sytuacji prawnej pracodawcy, ponieważ nie prowadzi do nałożenia obowiązków w sferze prawa administracyjnego. Tym samym pismo Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] r. stanowiącego jedynie odpowiedź udzieloną skarżącej w związku z jej pismem odnoszącym się do wystąpienia inspektora pracy nie można przypisać cech aktu i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, który stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ppsa podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Sąd stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ppsa skargę odrzucił. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska JH