IV SA/Po 120/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi P. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. (dalej jako: "Burmistrz" albo "organ I instancji") z dnia [...] października 2019 r. nr [...], którą odmówiono P. Ś. przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz N. Ś. oraz Z. Ś.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie wskazano, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. P. Ś. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: N. Ś. ur. [...] listopada 2014 r. i Z. Ś. ur. [...] listopada 2014 r. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. Burmistrz O. odmówił przyznania P. Ś. prawa do świadczenia wychowawczego, wskazując, że wyrokiem Sądu Okręgowego w K. I Wydziału Cywilnego z dnia [...] maja 2019 r. Sygn. akt IC [...] rozwiązano małżeństwo P. Ś. z M. Ś. i wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron: N. i Z. pozostawiono obojgu rodzicom ustalając miejsce ich zamieszkania przy matce. Jednocześnie ustalono, że ojciec małoletnich P. Ś. będzie się z nimi kontaktował w następujący sposób i będzie zabierał dzieci w co drugi piątek miesiąca po zajęciach do środy, kiedy odwiezie dzieci do placówek, w których dzieci będą miały zajęcia; a w tygodniach, w których P. Ś. nie będzie miał pieczy nad dziećmi w weekendy od poniedziałku po zajęciach do środy do rozpoczęcia zajęć, jeden tydzień ferii zimowych, dwa tygodnie wakacji letnich w sposób przez rodziców małoletnich ustalony; w latach parzystych w Wigilię Bożego Narodzenia od godziny 9:00 do godziny 15:00 i drugi dzień Świąt Bożego Narodzenia od godziny 9:00 do godziny 20:00; w latach nieparzystych w Wigilię Bożego Narodzenia od godziny 15:00 do pierwszego dnia Świąt do godziny 20:00; w Święta Wielkanocne w latach parzystych w Wielką Sobotę od godziny 9:00 do godziny 15:00 i w poniedziałek Wielkanocny od godziny 9:00 do godziny 20:00; w latach nieparzystych od Wielkiej Soboty od godziny 15:00 do Niedzieli Wielkanocnej do godziny 20:00. Sąd zobowiązał obie strony do ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich dzieci i zasądził od P. Ś. na rzecz małoletniej N. i Z. w kwocie po [...] zł miesięcznie na każde dziecko, płatne do dnia 10-go każdego miesiąca do rąk matki M. Ś.. W toku postępowania organ ustalił, że dzieci na stałe zamieszkują z ich matką M. Ś. w miejscowości K. [...] gm. C. K., a ich ojciec mieszka w miejscowości S. ul. [...] gm. O. i realizuje zasądzone w wyroku kontakty z małoletnimi dziećmi w sposób wskazany w wyroku. W dniu [...] sierpnia 2019 r. organ wystąpił do pracowników socjalnych GOPS w O. oraz do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. K. ze względu na miejsce zamieszkania P. Ś. z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, czy w przedmiotowej sprawie sprawowana jest opieka naprzemiennie. W dniu [...] sierpnia 2019 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy u M. Ś. i P. Ś.. Organ w toku postępowania ustalił również, że rodzice małoletnich nie zawarli żadnych porozumień, ugód, w których sami ustalili opiekę naprzemienną nad swoimi małoletnimi dziećmi. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ uznał, że w przedmiotowej spraw P. Ś. nie sprawuje opieki naprzemiennej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. Ś. wskazując, że w rzeczywistości nad dziećmi sprawowana jest opieka naprzemienna. Przedstawił graficzny podział godzinowy opieki zgodnie z wyrokiem Sądu, według którego opieka sprawowana jest w porównywalnych i powtarzających się okresach. Kolegium rozpoznając wniesione odwołane wskazało, że w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.) celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawcze (art. 5 ust.2a ustawy). Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że w przypadku opieki naprzemiennej, pozostawanie dzieci pod taką opieką nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Oznacza to, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez danego z rodziców, zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. A zatem jedynie orzeczenie sądu kreuje taką opiekę z punktu widzenia przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a P. Ś. takiego orzeczenia bezspornie nie przedłożył. Badanie przez organ administracji sprawy faktycznego sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej, utrzymywania kontaktów z dziećmi przez odwołującego, miejsca pobytu dzieci, wywiązywania się przez niego z obowiązku alimentacyjnego nie zastępuje bowiem wymaganego przez ustawę orzeczenia sądu. W ocenie Kolegium sam fakt wykonywania władzy rodzicielskiej poprzez wspólne spędzania czasu z córkami, partycypowanie w kosztach ich utrzymania, a także fakt, że P. Ś. wywiązuje się ze swoich obowiązków rodzicielskich nie jest tożsame ze sprawowaniem opieki naprzemiennej, która to okoliczność - jak wyżej podniesiono - musi wynikać z orzeczenia. Skargę na powyższą decyzję wniosł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. Ś. podnosząc zarzut naruszenia: art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy oraz art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 58 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy poprzez przyjęcie, że dzieci skarżącego nie mogą być traktowane jako dzieci w rodzinie z uwagi na ich zamieszkiwanie wspólnie z matką, oraz powierzenie matce dziecka wykonywania władzy rodzicielskiej na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] maja 2019 r.; art. 6, art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez nieustalenie przez organ administracji rzeczywistego sposobu sprawowania opieki nad dziećmi przez skarżącego, co wpłynęło na przyjęcie, że dzieci nie mogą zostać zaliczone do składu jego rodziny; art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz nieumożliwienie mu wypowiedzenia się odnośnie do zebranego materiału dowodowego; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza, mocą której odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego. Rozpoznając przedmiotową sprawę zauważyć należy, że zawisły spór sprowadza się do ustaleniu, czy skarżący sprawuje opiekę naprzemienną nad małoletnimi dziećmi. Przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca nie posługiwał się pojęciem "opieki naprzemiennej". Przy wykładni tego pojęcia należy jednak uwzględnić fakt, że przed dniem [...] kwietnia 2016 r. brak było podstaw prawnych, by sądy powszechne stosowały instytucję "opieki naprzemienne" czy to w sentencji wyroku rozwodowego (art. 58 § 1 i 1a ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086, dalej jako: "K.r.o.".), czy w sentencji wyroku orzekającego o separacji (art. 613 § 1 K.r.o.), czy w orzeczeniu bądź ugodzie zawartej przed sądem rodzinnym. Dopiero ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1062), dalej nowelizacja czerwcowa, ustawodawca przepisem art. 2 pkt 2) w art. 5821 k.p.c. dodał § 4 w brzmieniu: "Przepis § 3 stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach"; przepisem art. 2 pkt 3) w księdze drugiej w tytule II w dziale II w rozdziale 2 w oddziale 6 po art. 59821 dodał art. 59822 k.p.c. w brzmieniu: "Przepisy niniejszego oddziału stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach"; a przepisem art. 2 pkt 4) nadał art. 7562 § 1 brzmienie: "Uwzględniając wniosek o zabezpieczenie przez uregulowanie: 1) stosunków na czas trwania postępowania, 2) sposobów kontaktów z dzieckiem, 3) sposobu roztoczenia pieczy nad małoletnim dzieckiem w ten sposób, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach (...)". W tej sytuacji konieczne stało się nadanie temu pojęciu właściwej treści przez praktykę. Na kanwie nieobowiązującego już przepisu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przyjęto konieczność uwzględnienia opieki naprzemiennej tylko wówczas, gdy wynika ona z orzeczenia sądu. Sąd podziela jednak stanowisko, że obecnie możliwe jest dokonanie oceny, czy zawarte w wyroku sądu rozwodowego postanowienia spełniają wymogi pojęcia "opieki naprzemiennej"". Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że tylko wówczas dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu czy w ugodzie. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3056/18, nie można występowania opieki naprzemiennej określonej w art. 2 pkt 16 ustawy wywodzić z samego faktu powierzenia przez sąd obojgu rodzicom wykonywania władzy rodzicielskiej, czy nie zawarcia w wyroku rozwodowym sądu ograniczeń co do sposobu i zakresu kontaktów z dzieckiem. Czym innym jest bowiem wykonywanie przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej czy ustalenie sposób kontaktów z dzieckiem, a czym innym sprawowanie przez oboje rodziców na przemian w regularnie powtarzających się, równych odstępach czasu wyłącznej opieki nad dzieckiem. Mając powyższe na względzie, Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dopuszczalne jest samodzielne ustalanie przez organy charakteru zawartych w wyroku rozwodowym i ugodzie zapisów dla zobrazowania i wyłożenia treści pojęcia "opieka naprzemienna" o ile nie następuje wbrew orzeczeniu sądu powszechnego bądź zrównanej z nim ugody, a jednocześnie spełniało cele zakładane w ustawie dla tej instytucji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 878/17, Baza NSA.). W przedmiotowej sprawie zgodnie z treścią wyroku Sądu Okręgowego w K. I Wydziału Cywilnego z dnia [...] maja 2019 r. Sygn. akt IC [...] wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron: N. i Z. pozostawiono obojgu rodzicom ustalając miejsce ich zamieszkania przy matce. Jednocześnie ustalono, że ojciec małoletnich P. Ś. będzie się z nimi kontaktował w następujący sposób i będzie zabierał dzieci w co drugi piątek miesiąca po zajęciach do środy, kiedy odwiezie dzieci do placówek, w których dzieci będą miały zajęcia; a w tygodniach, w których P. Ś. nie będzie miał pieczy nad dziećmi w weekendy od poniedziałku po zajęciach do środy do rozpoczęcia zajęć, jeden tydzień ferii zimowych, dwa tygodnie wakacji letnich w sposób przez rodziców małoletnich ustalony; w latach parzystych w Wigilię Bożego Narodzenia od godziny 9:00 do godziny 15:00 i drugi dzień Świąt Bożego Narodzenia od godziny 9:00 do godziny 20:00; w latach nieparzystych w Wigilię Bożego Narodzenia od godziny 15:00 do pierwszego dnia Świąt do godziny 20:00; w Święta Wielkanocne w latach parzystych w Wielką Sobotę od godziny 9:00 do godziny 15:00 i w poniedziałek Wielkanocny od godziny 9:00 do godziny 20:00; w latach nieparzystych od Wielkiej Soboty od godziny 15:00 do Niedzieli Wielkanocnej do godziny20:00. Sąd zobowiązał obie strony do ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich dzieci i zasądził od P. Ś. na rzecz małoletniej N. i Z. w kwocie po [...] zł miesięcznie na każde dziecko, płatne do dnia 10-go każdego miesiąca do rąk matki M. Ś.. W toku postępowania organ ustalił, że dzieci na stałe zamieszkują z ich matką M. Ś. w miejscowości K. [...] gm. C. K., a ich ojciec mieszka w miejscowości S. ul. [...] gm. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy, gdy dziecko zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców w powtarzających się okresach, mamy do czynienia, ze sprawowaniem opieki naprzemiennej. Mieć bowiem należy na względzie, że opiekę naprzemienną cechuje równość pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, które mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. W konsekwencji należy przyjąć, że wyłącznie wówczas, gdy rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, iż w mniej więcej równych, powtarzających się okresach każdy z rodziców sprawuje wyłączną opiekę nad dzieckiem, zachodzą podstawy do uznania, że sprawowana opieka ma charakter opieki naprzemiennej. W przedmiotowej sprawie zarówno Kolegium, jak i organ I instancji nie dokonały powyższej oceny, opierając się jedynie na treści wyroku rozwodowego. Zdaniem Sądu stanowisko powyższe nie zostało zatem należycie uzasadnione, a co za tym idzie było przedwczesne. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.