I OSK 3056/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 122/18 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 8 grudnia 2017 r. nr SKO.ŚW.133.2296.2017 w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 122/18 oddalił skargę K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 8 grudnia 2017 r. nr SKO.ŚW.133.2296.2017 w przedmiocie świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia 8 grudnia 2017 r., znak: SKO.ŚW.133.2296.2017, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ II instancji", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej: "organ I instancji") z dnia 23 października 2017 r. znak: DŚR.627.001700-030017.2017 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego wnioskowanego na rzecz syna S.S. Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2017 r. K.S. (dalej: "skarżący", "strona", "wnioskodawca") zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko, S.S. Podał, iż w skład jego rodziny wchodzą: wnioskodawca, córka M.S., syn A.S. oraz syn S.S. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2017 roku, znak: DŚR.627.001700-030017.2017 odmówiono skarżącemu świadczenia wychowawczego na okres 2016/2017 wnioskowanego na S.S. Od tej decyzji ww. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., które w dniu 19 września 2017 r. rozpoznało sprawę i wydało decyzję znak: SKO.ŚW.88.1777.2017, którą uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Powodem uchylenia decyzji z dnia 4 sierpnia 2017 roku był brak przeprowadzenia ustaleń w zakresie sprawowania opieki naprzemiennej przez wnioskodawcę nad jego małoletnimi dziećmi M. K. i A., w stosunku do których Sąd Okręgowy w R. wyrokiem z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt [...], powierzył wykonanie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom i ustalił miejsce pobytu małoletnich jako każdorazowe miejsce zamieszkania matki z jednoczesnym orzeczeniem obowiązku alimentacyjnego ojca na rzecz małoletnich i ustaleniem wzajemnych kontaktów. Decyzją z 23 października 2017 r. organ I instancji działając na podstawie art. 2, art. 4, art. 5, art. 10 ust. 1 i 2, art. 13, art. 18 ust. 2-6 w zw. z art. 48, art. 27 ust. 3, art. 28, art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851), powoływanej dalej jako "u.p.p.w.d.", oraz rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1465) odmówił skarżącemu świadczenia wychowawczego wnioskowanego na rzecz syna S.S. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, a Kolegium decyzją z dnia 8 grudnia 2017 r., nr SKO.ŚW.133.2296.2017 utrzymało w mocy decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wywiódł wnioskodawca. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.S. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 pjt 16, art. 4 ust 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Tym samym stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i nie został zakwestionowany. Spór zaistniały w okolicznościach niniejszej sprawy jest dość wyraźnie zarysowany i odnosi się do kwestii orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie ustanowienia opieki naprzemiennej, jako warunku koniecznego dla ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w sytuacji sprawowania opieki nad dzieckiem przez rodziców rozwiedzionych. Odnosząc się do tegoż zagadnienia należy wskazać, iż jego rozstrzygnięcie przynosi treść art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w.d. stanowiąca, że "(...) w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców". Powyższa regulacja - jak trafnie wywiódł Sąd I instancji - ma charakter wyjątkowy i w żadnym aspekcie nie powinna podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. statuując - wyłącznie na potrzeby tejże ustawy - legalną definicję rodziny, wyraźnie stanowi, iż pod tym pojęciem należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, iż na gruncie u.p.p.w.d. zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, zaś zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu może nastąpić tylko wyjątkowo (vide: wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017r. sygn. akt I OSK 947/17; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018r. sygn. akt I OSK 2997/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Warunkiem zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców - o czym jasno stanowi powyższa regulacja - jest uzyskanie przez rodziców dziecka, którzy nie stanowią jednej rodziny, orzeczenia sądowego o opiece naprzemiennej. Skarżący kasacyjnie zdaje się domagać takiej interpretacji powyższej regulacji, która odeszłaby od wykładni językowej i w istocie dokonana zostałaby z pominięciem użytego w tym przepisie zwrotu "zgodnie z orzeczeniem sądu". Odnosząc się do powyższego należy wskazać, iż rekonstrukcji normy prawnej dokonuje się z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie powinna ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). Odnosząc się do powyższych uwag należy wskazać, iż rekonstrukcja powyższej regulacji w oparciu o reguły interpretacyjne nie daje rozbieżnych rezultatów. Skarżący kasacyjnie zdaje się bowiem zapominać, iż domagając się przyznania świadczenia wychowawczego występuje w istocie o pomoc ze środków publicznych. Przyjmuje się natomiast, iż warunki przyznania i realizacji takiej pomocy mogą być przez ustawodawcę ukształtowane w sposób bardziej restrykcyjny niż gdyby nie miała ona charakteru publicznego. Warunki te mogą dotyczyć chociażby konieczności zgody strony na głębszą ingerencję organów w sferę jej prywatności czy też spełnienia dodatkowych warunków już w momencie ubiegania się o pomoc (vide: wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 654/16; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017r. sygn. akt. II GSK 3146/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zgodnie z dominującym poglądem, stwierdzenie opieki naprzemiennej nad dzieckiem jest możliwe tylko przez sąd rodzinny we właściwej formie (tak: wyrok NSA z dnia 24 maja 2018r. sygn. akt I OSK 2997/17; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 1807/17; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 1674/17; wyrok NSA z dnia 4 października 2017r. sygn. akt I OSK 778/17; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017r. sygn. akt I OSK 947/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego punktu widzenia niezbędne jest przedłożenia przez stronę ubiegającą się o świadczenie wychowawcze orzeczenia sądu powszechnego o opiece naprzemiennej, jako warunku przyznania świadczenia wychowawczego w okolicznościach, o których mowa w art. 2 pkt 16 w związku z art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Ubieganie się o pomoc ze środków publicznych jest prawem strony, ale jest ono realizowane na przewidzianych w prawie warunkach. Analizując z kolei treść ukształtowanego omawianym przepisem obowiązku należy wskazać, iż rozstrzyganie o opiece naprzemiennej przez sąd powszechny jest uzasadnione względami prakseologicznymi podyktowanymi przede wszystkim dobrem dziecka. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad dziećmi i uregulowanie kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy K.r.o. Rozstrzyganie tego rodzaju spraw należy zatem, zgodnie z art. 2 § 1 K.p.c., do właściwości sądów powszechnych, w których strukturze znajdują się sądy rodzinne i opiekuńcze - wyspecjalizowane w regulowaniu kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi, uwzględniające przede wszystkim dobro dziecka, jako fundamentalną zasadę wykładni przepisów K.r.o. i Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989r. (Dz.U. z 1991r. nr 120, poz. 526), stanowiącej, iż nadrzędną kwestią we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, jest najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ww. Konwencji). Przyjmuje się, że dobro dziecka obejmuje z jednej strony całą sferę najważniejszych jego spraw osobistych, takich jak rozwój fizyczny i duchowy, odpowiednie kształcenie i wychowanie oraz przygotowanie do dorosłego życia, a z drugiej ma ono wyraźny wymiar materialny, który polega na konieczności zapewnienia dziecku środków do życia i realizacji celów o charakterze osobistym, a w wypadku gdy ma ono swój majątek, także na dbałości o jego interes majątkowy (vide: postanowienie SN z dnia z dnia 11 lutego 1997r. sygn. akt II CKN 90/96, Legalis nr 333272). Nie ulega wątpliwości, iż domaganie się przyznania świadczenia wychowawczego odnosi się jedynie do tej sfery, która polega na zapewnieniu dziecku środków do życia i na realizację jego celów. Nie trudno dostrzec, iż realizacja w tej sferze może dla rodziców uzyskać pierwszoplanowe znaczenie kosztem wszechstronnego rozwoju dziecka, budowania przez nie zrównoważonych relacji z rodzicami, odpowiedniego kształcenia i wychowania. Przyjmuje się, że rodzice swoje oczekiwania i uprawnienia wynikające z władzy rodzicielskiej mogą uwzględniać i realizować jedynie w taki sposób i w takim zakresie, który nie prowadzi do kolizji z dobrem dziecka (vide: postanowieniu SN z dnia 12 grudnia 2000r. sygn. akt V CKN 1751/00, Legalis nr 299530). Dobro dziecka jest podstawową wartością, która wymaga priorytetowego traktowania w stosunku do interesów innych osób, przy czym dobro dziecka ustawodawca stawia także ponad interesem rodziców (art. 95 § 3 K.r.o.). Tym samym rozstrzygnięcie o tym czy sprawowanie naprzemiennej opieki na dzieckiem w dwóch rodzinach jest zgodne z dobrem dziecka, winno zostać podjęte przez wyspecjalizowany organ państwa, a zatem przez sąd rodzinny i opiekuńczy. Tak więc uznać wypada, iż nieprzypadkowo organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie zostały uprawnione do badania tej kwestii i ustalania w jaki sposób jest sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców żyjących w różnych rodzinach. Ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) znowelizowano art. 2 pkt 16 ustawy w ten sposób, że dotychczasowe pojęcie opieki naprzemiennej uzupełniono dodając słowa "sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach". To uzupełnienie definicji opieki naprzemiennej nie zmienia istoty dotychczasowej definicji, zgodnie z którą to z orzeczenia sądu ma wynikać, że dziecko jest pod opieką naprzemienną. Natomiast wprowadzona zmiana oznacza, że dla spełnienia definicji rodziny zawartej w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie wystarczy fakt, że zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców, ale istotne jest również, że opieka ta sprawowana jest w porównywanych i powtarzających się okresach. Zdaniem składu orzekającego nie można występowania opieki naprzemiennej określonej w art. 2 pkt 16 ustawy wywodzić z samego faktu powierzenia przez sąd obojgu rodzicom wykonywania władzy rodzicielskiej, czy nie zawarcia w wyroku rozwodowym sądu ograniczeń co do sposobu i zakresu kontaktów z dzieckiem. Czym innym jest bowiem wykonywanie przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej czy ustalenie sposób kontaktów z dzieckiem (jak to zostało określone w wyroku rozwodowym z 30 marca 2016 r., sygn. akt [...] Sądu Okręgowego w R. Wydział I Cywilny), a czym innym sprawowanie przez oboje rodziców na przemian w regularnie powtarzających się, równych odstępach czasu wyłącznej opieki nad dzieckiem. Powyższe wskazuje, iż nie tylko względy językowe ale i systemowe oraz funkcjonalne nakazują przyznać trafność poglądowi wyrażonemu w zakażonym wyroku. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia art.4 ust. 1 i 2, art. 5 ust.1 i 2 w związku z art. 2 ust. 16 u.p.p.w.d. Zob. także wyroki NSA: z 26 lutego 2019r., sygn. akt I OSK 904/17, z 11 kwietnia 2018r., sygn. akt I OSK 2088/17, z 17 stycznia 2018r., sygn. akt I OSK 1674/17, z 17 stycznia 2018r., sygn.. akt I OSK 1669/17, z 17 listopada 2017r., I OSK 1046/17. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę oddalił.