IV SA/Po 1204/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 25 maja 2011 r. nr VII/52/2011 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 25 maja 2011 r. nr VII/52/2011 w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia w przedszkolach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Wolsztyn, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. określa, że zaskarżona uchwała opisana w pkt 1 wyroku nie może być wykonana W dniu 24 maja 2011 r. Rada Miejska w Wolsztynie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256. poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr VII/52/2011 w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Wolsztyn. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Wolsztynie zarzucając jej istotne naruszenie: 1. art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty a) poprzez ustanowienie w par. 2 ust. 2 i 3 uchwały opłat za zaświadczenia przekraczające podstawę programową oraz określenie ich wysokości na jednakowym poziomie, podczas gdy powołany wyżej przepis ustawy upoważniał organ prowadzący przedszkole publiczne, do pobierania opłat za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar zajęć, przy przyjęciu, iż wskazany ustawowo wymiar zajęć zwolniony z opłaty stanowi co najmniej 5 godzin dziennie, oraz wprowadzenia opłaty w wysokości uzależnionej od rodzaju i jakości świadczeń, b) poprzez przyjęcie w ust. 4 par. 2 oraz par. 3 ust. 1 powyższej uchwały, iż wysokość miesięcznych opłat za świadczenia odpłatne, ustalana jest na podstawie zadeklarowanej liczby godzin przebywania dziecka w przedszkolu, nadto, iż opłaty tej nie pobiera się jedynie w okresie zamknięcia przedszkola z powodu przerwy wakacyjnej i przyczyn losowych, c) przekroczenie delegacji ustawowej, poprzez zawarcie w ust. w ust. 5 par. 2 zasad wnoszenia opłat, d) przekroczenie delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie w ust. 6 par. 2 uchwały zapisu przewidującego coroczną waloryzację odpłatności za świadczenia, 2. art. 14 ust. 6 w zw. z art. 67 a ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o systemie oświaty polegające na przekroczeniu przez radę miejską upoważnienia ustawowego, poprzez ustanowienie w par. 4 uchwały zasad oraz algorytmu ustalania opłat za posiłki, podczas, gdy delegację ustawową do ustalania warunków korzystania ze stołówki oraz opłat za posiłki posiada dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 2, 3, 4, 5, 6 , § 3 ust. 1, §4. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że analiza treści ust. 2 paragrafu 2 i 3 omawianej uchwały wskazuje na to, iż kryterium jakim kierowała się rada przy ustaniu opłaty był rodzaj świadczonych usług, co pozostaje w sprzeczności z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, które to regulacje wskazują, że opłatę ustala się za zajęcia przekraczające czas zajęć bezpłatnych, a nie za konkretnego rodzaju zajęcia przekraczające podstawę programową. Żaden przepis ustawy nie wskazuje wprost, że podstawa programowa przedszkola winna być realizowana bezpłatnie. Przedszkola mają zapewnić bezpłatne nauczanie i wychowanie w czasie określonym przez organ prowadzący nie krótszy niż 5 godzin. Zatem jeżeli zajęcia obejmujące podstawę programową trwają dłużej niż ustalony przez organ prowadzący bezpłatny czas usług przedszkola, rodzice ponoszą odpłatność za realizowane w tym czasie zajęcia wchodzące w skład podstawy programowej. Zatem rada gminy jest uprawniona ustalić wysokości opłaty tylko w czasie pobytu dziecka w przedszkolu przekraczającym ustawowe minimum, wynoszące 5 godzin dziennie. Modelowo rzecz ujmując w czasie objętym opłatą mogą być realizowane 1) zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania, opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej, 2) wyłącznie świadczenia odnoszące się do nauczania, wychowania, opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Konieczne jest zatem wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w czasie objętym opłatą, poprzez przynajmniej ogólne określenie desygnatów składających się na zakres znaczeniowy pojęć zadań opiekuńczo – wychowawczych, organizowanie zajęć sportowych i imprez okolicznościowych, prowadzenie zajęć relaksacyjno – wyciszających, podać czy realizują one podstawę programową wychowania przedszkolnego czy też w tej podstawie się nie mieszczą. Ponadto Prokurator wskazał, że u podstawy sposobu ustalania opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym ustawowe minimum. podczas którego świadczenia są udzielane bezpłatnie powinna leżeć zasada ekwiwalentności. Uchwała winna wskazywać za jakie świadczenia jest pobierana. Sposób jej ustalenia powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych świadczeń, tak aby było wiadomo, z czego wynika konkretna kwota. Zdaniem skarżącego kwestionowane zapisy ust. 4 par. 2 uchwały w związku z par. 3 ust. 1 ustalają opłatę za świadczenia oferowane przez przedszkola w oparciu o deklarację rodziców, a nie na podstawie rzeczywistego czasu przebywania dziecka w przedszkolu i faktycznego korzystania ze świadczeń. Według art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 07.09.1991 roku o systemie oświaty organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w zakresie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, publiczną inną formę wychowania przedszkolnego, w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczenia, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 . W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego, zapewnia bezpłatne nauczenia, wychowanie, opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Stąd też plenipotencje rady miasta sprowadzają się do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne ponad bezpłatną 5 godzinną podstawę programową. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia " opłata ". Podstawą rozróżnienia danin publicznych to jest podatków i opłat jest ich koncepcja ekwiwalentności. Opłaty stanowią wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy i nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa, (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej za strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musiał zajmować się sprawami obywateli (m. in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń). Opłatę taką można zdefiniować jako przymusową odpłatność nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenia na rzez obywatela (tak WSA w Gorzowie Wlkp. Wyrok z dnia 01.09.2010 roku II SA/Go 575/10 ). Przepisy ust. 5 par. 2 omawianej uchwały, który reguluje ustalenia dotyczące zasad wnoszenia opłat stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, bowiem art. 114 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie podstawę do ustalenia wysokości tych opłat. Powołana wyżej regulacja dotyczy tymczasem zasad wnoszenia i pobierania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole: zaokrąglenie opłaty do pełnych złotych. Materia ta nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego ustanowionego przez powołany wyżej przepis ustawy o systemie oświaty, który ogranicza kompetencje organu prowadzącego do ustalenia wyłącznie wysokości opłat. Ponadto skarżący zauważył, że w ust. 6 par. 2 zaskarżonej uchwały wprowadzono zapis przewidujący coroczną waloryzację stawek opłat za czas realizacji odpłatnych świadczeń o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedzający. Taki zapis uchwały przekracza zakres kompetencji wynikającej z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, gdyż przepisem tym udzielona została kompetencja do ustalania wysokości konkretnych opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, nie zaś do określania zasad ich indeksacji lub waloryzacji. Prokurator podniósł, że wobec braku umocowania ustawowego do normowania aktem prawa miejscowego kwestii związanych z odpłatnością za posiłki w przedszkolu publicznym, za rażąco naruszający przepisy prawa uznać należy paragraf 4 uchwały. Kwestie korzystania ze stołówki oraz wysokość opłat za posiłki, regulują normy art. 14 ust. 6 w zw. z art. 67 a ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Skarżący po przytoczeniu treści powyższych przepisów wskazał, że przepisy te wskazują wyraźnie, iż opłaty za posiłki w przedszkolu ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym, nie zaś rada gminy. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w uchwale jest zróżnicowanie stawki za świadczenia udzielane przez przedszkola w zależności od ich rodzaju. Zapis taki znajduje się bowiem w § 2 ust. 3 uchwały. Organ podniósł, że brak jest zapisów ustawowych zawierających zakaz wprowadzania zasad indeksacji czy waloryzacji podczas ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola. Zdaniem Rady Miejskiej indeksacja czy waloryzacja mieści się również w pojęciu "ustalenie wysokości opłat", do którego zgodnie z art. 14a ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, posiada kompetencje. W ocenie organu Rada Miejska w przedmiotowej uchwale nie określiła ani warunków korzystania ze stołówki szkolnej, ani wysokości opłat za posiłki. Na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. Prokurator podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu powołując się na wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1581/12 wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach. Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, oraz z 16 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1646/09). W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów , które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa (delegacja). Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy uprawnione do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, tj. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty. W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej. A zatem w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art.14 ust.5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zbędne jest także powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo - dydaktyczny (określony statutem – art.60 ust.1 ustawy) i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega zarówno kontroli nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Zaskarżona uchwała nie wprowadza też opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia. Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art.5 ust.5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art.14 ust.5 ustawy. W sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (tak też wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013, sygn. akt I OSK 1581/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący niezasadnie zarzuca, iż koniecznym jest wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w części objętej opłatą, podanie czy realizują one podstawę programową wychowania przedszkolnego, czy też w tej podstawie się nie mieszczą. Skoro organ prowadzący używa sformułowania w § 2 ust. 2 "dodatkowe świadczenia wykraczające poza podstawę programową realizowane są poza godzinami określonymi w statutach poszczególnych przedszkoli na realizacje podstawy programowej" – znaczy to, że po 5 godzinach co do zasady prowadzone zajęcia przekraczają podstawę programową. Co prawda organ konkretyzując zajęcia przekraczające podstawę programową w istocie zawarł również zajęcia mieszczące się w tej podstawie, to jednakże okoliczność ta w świetle zaprezentowanego stanowiska nie ma wpływu na oceną zaskarżonej uchwały. Ponadto wskazać należy, że analiza załącznika nr 1 do rozporządzenia MEN z 23 grudnia 2008 r. pozwala na stwierdzenie, że podstawa programowa wskazana w rozporządzeniu jest na tyle rozbudowana co do treści, formy określenia warunków i sposobów realizacji, że organowi prowadzącemu placówkę trudno byłoby wskazać rodzaj zajęć wykraczających poza tę podstawę. Ponadto Sąd nie podziela również zarzutu skargi odnoszącego się do wysokości ustalonej opłaty. Jak wspomniano już wyżej w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W niniejszej sprawie stosownie do § 2 ust. 3 uchwały opłata ta wynosi 3 zł za każdą godzinę świadczeń z założeniem, że zajęcia te będą realizowane w wymiarze dwóch godzin oraz wysokości 0,90 zł za każdą kolejną godzinę świadczenia. W ocenie Sądu opłaty te, z uwagi na swoją wysokość, mają charakter symboliczny. Za niezasadny Sąd uznał zarzut nieważności § 2 ust. 6 uchwały. Wprowadzony tam zapis, w ocenie Sądu, ma na celu możliwą aktualizację opłaty z uwagi na wzrost cen bez konieczności ciągłych zmian uchwały. Skoro art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnia organ do ustalenia wysokości opłaty, to uznać również należy, że organ upoważniony jest do ustalania zasad waloryzacji tej opłaty. W przedmiotowej sprawie opłata wzrastać ma o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen i usług konsumpcyjnych za rok poprzedzający. Tak ustalona waloryzacja w żadnym stopniu nie może wpłynąć na ocenę, że opłata ta nadal ma wymiar symboliczny, a ponadto przedszkola pobierające opłatę nie będą uprawnione do samodzielnego ustalania wzrostu opłaty, lecz będą zobligowane stosować powszechnie dostępne i jednolite wskaźniki. Również Sąd nie podziela zarzutu odnoszącego się do § 4 uchwały. Stosownie do art. 14 ust. 6 ustawy o systemie oświaty do ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach publicznych oraz publicznych innych formach wychowania przedszkolnego przepisy art. 67a stosuje się odpowiednio. Natomiast w myśl art. 67a ust. 3 powołanej ustawy o systemie oświaty warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Natomiast w myśl art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w ust. 3, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. W ocenie Sądu w § 4 uchwały rada gminy, wbrew wywodom skargi, nie określiła warunków korzystania ze stołówki szkolnej, jak również nie określiła wysokości tej opłaty. Natomiast Sąd podziela zarzut skargi odnoszący się do § 2 pkt 4 uchwały. Zgodnie z tym przepisem miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji odpłatnych świadczeń ustalana jest na podstawie kosztu jednostkowego zdeklarowanej w karcie zgłoszenia liczby godzin pobytu dziecka. Taki zapis uchwały, bez jednoczesnego zapisu o zwrocie opłaty za czas, w którym dziecko nie przebywało w przedszkolu, świadczy, że opłata ta ma charakter ryczałtowy, a co za tym, idzie wskazuje na brak jej ekwiwalentności. Uchwała w obecnym kształcie pozbawia bowiem możliwości zwrotu opłaty za faktyczne niewykorzystanie przez dziecko danego rodzaju świadczeń, co zgodnie z zasadą ekwiwalentności powinno podlegać zwrotowi. Zauważyć zatem należy, że orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowano i nadal przyjmuje się, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 sygn. akt I OSK 2315/11, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co prawda w świetle znowelizowanych przepisów za nieaktualny po części należy uznać pogląd, że uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Pogląd ten należy uznać za nieaktualny odnośnie konieczności uwzględnienia rodzaju świadczeń i ich jakości, to jednak pozostaje nadal aktualny w zakresie czasu trwania tych świadczeń. W przedmiotowej sprawie opłata nie jest uzależniona od czasu dziennego faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu, w którym udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem, lecz naliczana jest ryczałtowo na podstawie deklaracji złożonej przez rodzica. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu, w jakim udzielane są świadczenia, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O oddaleniu skargi Sąd orzekł na podstawie art. 151 Ppsa, a o wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa.