IV SA/Po 1246/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 września 2013 r. sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2012r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej L. W. kwotę 50 zł (pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. przyznaje radcy prawnemu A. M. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższone o kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło L.W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu działki nr [...] w S.. W uzasadnieniu organ wskazał, że z nadesłanych akt sprawy, a szczególnie załącznika graficznego do decyzji, wynika, iż inwestycja będzie realizowana "w granicy działki nr [...] oraz w granicach działki nr [...] i [...]". Wnioskodawczyni jest właścicielką działki nr [...] która nie graniczy bezpośrednio z terenem wskazanym pod inwestycję. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, co do zasady, stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie, oraz mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, jeżeli inwestycja może na te nieruchomości oddziaływać – z uwagi na ochronę własnego interesu prawnego. Natomiast położenie nieruchomości w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego nie daje ich właścicielom podstaw do uznania za strony postępowania w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła L.W. wskazując, że postanowienie jest sprzeczne z prawem. Postanowieniem z dnia [...] października 20112 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że z akt sprawy wynika, iż L. W. jest właścicielem działki o numerze [...], która nie graniczy bezpośrednio z działką o numerze [...], na której planowana jest inwestycja. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła L. W. wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień SKO w całości oraz obciążenie kosztami postępowania przeciwnika skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej "Kpa") poprzez niewyjaśnienie sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego; - art. 61a § 1 Kpa w zw. z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy posiadała i posiada przymiot strony; - art. 61 § 1 Kpa w zw. z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez jego niezastosowanie, mimo że przepis ten nakazuje wszcząć postępowanie zarówno na żądanie, jak i z urzędu, co w razie uznania, że skarżąca jednak nie jest stroną winno nastąpić. Uzasadniając skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki nr [...], podczas gdy inwestorka jest właścicielką (ewentualnie współwłaścicielką) działek nr [...], [...] i [...], leżących obok. Podkreśliła, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stroną są właściciele działek położonych w obszarze analizowanym, a taki obszar, wobec szerokości frontów działek [...] i [...], to obszar, w którym leżą nie tylko działki Inwestorki, ale i Skarżącej oraz państwa P.. Dlatego, w ocenie Skarżącej, także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalających warunki na działkach [...] i [...] jest ona stroną. A nawet jeśli by nie była, to SKO winno takie postępowanie prowadzić z urzędu. Zatem zaskarżone decyzje naruszają prawo, gdyż postępowanie należało wszcząć. Zdaniem Skarżącej kwestionowana decyzja Burmistrza z [...] października 2011 r. wraz z innymi decyzjami tego organu wymienionymi w skardze, rażąco naruszały prawo, gdyż spowodowały niezgodnie z prawem "zawyżenie wskaźnika zabudowy". Ten zawyżony wskaźnik zabudowy wpływa teraz na wskaźnik ustalany przy wydawaniu aktualnych decyzji o warunkach zabudowy. W przekonaniu Skarżącej przy wydawaniu decyzji Burmistrza, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, nie wyznaczono obszaru analizowanego, nie wykonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 12 marca 2013 r. przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie ustanowienia radcy prawnego oraz w zakresie zwolnienia od wpisu ponad kwotę 50 zł. Na rozprawie w dniu [...] września 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz przedłożył dokumentację fotograficzną wskazując, że dokumenty te składa na okoliczność całokształtu działań uczestników, co ma w konsekwencji doprowadzić do zabudowy wszystkich trzech działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę wydanych w niniejszej sprawie postanowień stanowiło uznanie przez organ, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast w myśl art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek badać, czy osoba składająca wniosek jest stroną postępowania. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale także - stosownie do art. 28 Kpa - każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i w uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. W tym miejscu wskazać należy, że interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 733/07, Lex nr 469204). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Krąg osób uprawnionych do udziału w charakterze stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ogranicza się do wnioskodawców oraz właścicieli działek objętych wnioskiem. Według dominującego poglądu judykatury, definitywne określenie kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w przedmiocie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, powinien być ustalony w oparciu o analizę strefy oddziaływania inwestycji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 135/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, jak już wspomniano, trzeba mieć na uwadze, że negatywny wpływ przyszłego przedsięwzięcia nie musi być koniecznie faktycznie wykazany, lecz wystarczy, by zachodziła sama możliwość powstania jego ujemnych następstw. Tak wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1505/07, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. (tak NSA w uchwale z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt 20/95, publ. ONSA 1996/2/54) Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska. Wiążący charakter tej decyzji jest oczywisty. A skoro tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wykraczać w rozumieniu art. 28 Kpa. Decyzja taka nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc sposobu użytkowania), w tę ostatnią zaś sferę wkracza bez wątpienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Żródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza prawo własności bądź użytkowanie wieczyste (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1297/11 i powołane tam orzeczenia). Takim przepisem jest w szczególności art. 144 Kc, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Obowiązkowi właściciela odpowiada po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia. Nie można nie zauważyć, że ta norma także, podobnie jak zasada dobrego sąsiedztwa na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz stosunków miejscowych, ma na celu harmonizowanie sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich i ochronę właścicieli działek sąsiednich. Także na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można stawiać tezy, że służy ona realizacji prawa właściciela do zagospodarowania jego działki, przepis art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w równym zakresie przewiduje zarówno prawo do zagospodarowania własnego terenu, jak i prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób. W konsekwencji osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 Kc i 144 Kc do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (por. postanowienie NSA z 13 maja 2011r., sygn. akt II OZ 394/11). Dotyczy to w szczególności postępowania ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji, której oddziaływanie na tereny sąsiednie może odpowiadać przesłankom z art. 144 Kc i zakłócać ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich, na takie zakłócenie narażonych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ badając czy skarżącej przysługuje interes prawny czy też nie ograniczył się wyłącznie do stwierdzenie, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącej nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Takie lakoniczne stwierdzenie bez szczegółowej analizy czy przedmiotowa inwestycji swoim zakresem oddziaływania obejmuje również nieruchomość stanowiącej własność skarżącej jest niewystarczające do ustalenie czy skarżącej przysługuje interes prawny. Ponadto takie lakoniczne stwierdzenie bez odniesienia się do okoliczności niniejszej sprawy gdzie mamy do czynienie ze zwartą zabudową wskazuje na naruszenie przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu ustali czy nieruchomość skarżącej znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy. Dopiero ustalenie powyższego pozwoli organowi na podjęcie orzeczenia. Na marginesie Sąd zauważa, iż stroną postępowania w przedmiotowej sprawie było S. P. D. i M. "P." do której korespondencje wysyłano na adres R. [...] podczas gdy właściwy adres to R. [...]. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w zw. za art. 135 orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 250 Ppsa w zw. z § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), przyznając pełnomocnikowi Skarżącej wynagrodzenie (opłatę) w wysokości 240 zł podwyższone o kwotę podatku od towarów i usług (55,20 zł) – łącznie 295,20 zł