IV SA/Po 128/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J.P., J. P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokat E. D.-M. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższone o kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej: PINB), na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: Kpa) umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości przebudowy nawierzchni drogi gminnej I.– N. W., na wysokości i wzdłuż działek o nr ewid.(...), (...), zlokalizowanych w m. I. G., gmina S., wszczęte na skutek pisma J. P. z dnia (...) r.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu (...) r. przeprowadzono kontrolę w przedmiocie prawidłowości prowadzonych robót przy przebudowie nawierzchni ww. drogi gminnej. W wyniku kontroli ustalono, iż inwestorem jest Gmina S., a roboty prowadzone są na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w K. w dniu (...) r. Jednocześnie organ nie stwierdził wykonywania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, ani też w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, albo środowiska, jak również z naruszeniem zgłoszenia lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U.10.243.1623 j.t. ze zm., zwanej dalej: Prawo budowlane) organ wskazał, że przebudowa drogi wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którego to obowiązku inwestor dopełnił. Organ przywołał następnie art. 105 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego na okoliczność istnienia podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. Pismem z dnia (...) r. od powyższej decyzji odwołali się J. i S. P. wskazując, że budowa drogi powinna zostać wstrzymana z uwagi "na niewykonanie postanowienia sądowego rozgraniczeniowego" i "brak postępowania administracyjnego". Zdaniem odwołujących się decyzja organu I instancji jest zatem niezgodna z prawem. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WWINB) decyzją z dnia (...) r. nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 Kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przytoczył stan faktyczny w sprawie i wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na przebudowie dróg nie wymagają pozwolenia na budowę, natomiast (art. 30 ust. 1 pkt 3) wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którym w niniejszej sprawie jest Starosta K. W ocenie organu Gmina S. realizuje przebudowę nawierzchni zgodnie ze skutecznie złożonym właściwemu organowi zgłoszeniem, w stosunku do którego nie został złożony sprzeciw. Nie stwierdzono również zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Organ skonstatował, że wobec braku naruszenia przepisów prawa postępowanie w sprawie należało uznać za bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ podniósł, że kwestia ewentualnego naruszenia prawa własności pozostaje poza właściwością organów nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i S. P. wskazując, iż organ powinien wziąć pod uwagę stan prawny działki nr 135, która częściowo wchodzi w skład spadku po rodzicach skarżącej, nabytego w (...) r. Skarżący odwoływali się do bezczynność Starosty Kaliskiego w postępowaniu w przedmiocie uregulowania granic gospodarstwa rolnego, którego celem jest ujawnienie stanu prawnego gospodarstwa nabytego w spadku po F. i M. K. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Ustanowiony w toku postępowania sądowego dla skarżących pełnomocnik z urzędu, złożył pismo procesowe, w którym podtrzymał skargę zarzucając organom nieuwzględnienie prawa własności nieruchomości objętych pracami budowlanymi. Na skutek śmierci skarżącego – S. P. (k. 61 akt sądowych) w toku postępowania, do sprawy przystąpił J. P. w charakterze skarżącego oraz J. P. w charakterze uczestnika postępowania – jako jego spadkobiercy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż w myśl art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 695/12 (LEX nr 1234365) sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 Kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507). Bezprzedmiotowym może być zatem m.in. postępowanie z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01, LEX nr 137801). W konsekwencji, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż brak jest w tej sprawie przedmiotu postępowania, który naruszałby obowiązujące w rozpatrywanym w sprawie zakresie przepisy Prawa budowlanego. Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, przeprowadzona nie tylko w odniesieniu do zarzutów skargi, ale i w zakresie wynikającym z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa) i sprawowana pod kątem legalności nie wykazała by badany akt jak i akt go poprzedzający wydane zostały z takim naruszeniem prawa czy to materialnego, czy procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy administracyjnej tj. w stopniu kwalifikującym je do usunięcia z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1-3 Ppsa). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek pisma J.P. z dnia (...) r. W piśmie tym skarżąca sprzeciwia się wykonywaniu jakichkolwiek prac budowlanych, w tym budowaniu drogi w miejscowości G., w szczególności G. (...) z uwagi na niewykonanie postanowienia o rozgraniczeniu nieruchomości, które nabyła po rodzicach. Skarżąca odwołała się przy tym do postanowienia Sądu Rejonowego w K. sygn. akt (...) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia (...) r. sygn. akt (...). Na tle powyższego wyłaniają się trzy zasadnicze kwestie, które wymagały rozważenia, tj.: kwestia legalności wykonywania prac budowlanych - przebudowy nawierzchni drogi gminnej I. – N. W., na wysokości i wzdłuż działek o nr ewid.(...), (...), zlokalizowanych w m. I.G., Gm. S. przez inwestora; kwestia rozgraniczenia nieruchomości na terenie objętym robotami; wreszcie kwestia naruszenia prawa własności skarżących w wyniku prowadzenia ww. prac budowlanych. I. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przebudowa drogi wymaga zgłoszenia, nie wymaga natomiast pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, iż właścicielami działek nr (...) i (...) w m. I.G., gmina S. byli w dniu (...) r. J. P. i S. P. (k. 14 akt administracyjnych). Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia (...) r. rep. A nr (...) spadek po zmarłym S. P. nabyli: żona J.P., syn J. P. i syn J. P. (k. 81 i n akt sądowych). Zgłoszenie robót budowlanych dotyczy miejscowości G. (obręb ew. Iwanowice) działka nr (...) oraz w miejscowości N.W. działka nr (...), Gmina S.(k. 18 i n. akt administracyjnych) i roboty te wykonywane są wzdłuż ww. działek 142 i 143. Własność działek nr 135 oraz 75 została nabyta przez inwestora – G. S. w drodze zasiedzenia (postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia (...) r. sygn. akt (...); k. 18 i n. akt administracyjnych). Bezspornym jest również, że organ administracji architektoniczno-budowlanej tj. Starosta K. nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych. Należy zatem stwierdzić, że roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania zostały wykonane legalnie. W obrocie prawnym pozostaje bowiem skuteczne zgłoszenie robót budowlanych. II. Kwestia rozgraniczenia nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania była już rozstrzygana w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w zakresie bezczynności działania organu – Starosty Kaliskiego, w sprawie o sygn. akt (...) . Wyrokiem z dnia (...) r. sąd zobowiązał Starostę K. do podjęcia czynności w sprawie wszczętej wnioskiem J. P. z dnia (...) r. przekazanej prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia (...) r. sygn. akt. (...) Kierownikowi Urzędu Rejonowego w K. oraz wymierzył temu organowi grzywnę za niezałatwienie sprawy w terminie. Należy w tym miejscu wskazać, że wniosek skarżącej z dnia (...) r., przekazany został prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia (...) r. sygn. akt (...) Kierownikowi Urzędu Rejonowego w K. dnia (...) r. (k.86 akt Sądu Rejonowego w K. (...)) jako wniosek o rozgraniczenie nieruchomości celem załatwienia. Na tle powyższego należy jednak stwierdzić, że kwestia rozgraniczenia rzeczonych nieruchomości nie może być przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Organy te nie mogą ingerować w treść skutecznego zgłoszenia robót budowlanych. Z zakresu ustawowej regulacji instytucji zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, wynika, iż dotyczy ona jedynie postępowania pomiędzy inwestorem (dokonującym zgłoszenia) a organem administracyjnym. Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego w porównaniu do regulacji Prawa budowlanego dotyczącej pozwolenia na budowę, jak również ograniczenie uczestników postępowania jedynie do inwestora i organu wynika z podstawowego dla tej formy reżimu prawnego założenia, iż zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenia. Żaden inny podmiot, poza inwestorem, nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, co powoduje, iż stroną postępowania, o jakim mowa w art. 30 Prawa budowlanego jest tylko inwestor. Powyższa regulacja nie oznacza jednak, iż na gruncie postępowania administracyjnego inne podmioty domagające się od organów administracyjnych ochrony swoich praw, czy też kwestionujące legalność realizowanych robót budowlanych pozbawione są jakichkolwiek uprawnień. Mogą one stać się stronami wszczynanego tak z urzędu, jak i na wniosek postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, w którym to postępowaniu organy nadzoru budowlanego, dokonają kontroli legalności robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. II OSK 2379/11, G.Prawna SiA 2013/132/12, LEX nr 1310476. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodne z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast w myśl art. 49b ust 1 tej ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jednocześnie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na tle przywołanej regulacji wskazać należy, co następuje. Bezspornym w sprawie jest, że przebudowa drogi wykonana została na podstawie skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi. Wstrzymanie robót budowlanych w świetle obowiązujących przepisów byłoby zatem możliwe tylko wówczas, gdyby roboty te prowadzone były w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Tymczasem kontrola przeprowadzona przez pracowników inspekcji budowlanej (protokół kontroli z dnia (...) r. nr (...), k. 5 i n. akt administracyjnych) nie wykazała, aby zaistniała którakolwiek z ww. okoliczności. W konsekwencji prawidłowo zatem organy uznały, że nie było podstaw do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązki określone w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. III. Wreszcie należy wskazać, że celem przepisów art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 347/11, LEX nr 1086701). Skarga nie mogła zatem odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Skoro nie stwierdzono wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, słusznie uznano postępowanie za bezprzedmiotowe. Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 Ppsa należało oddalić.