IV SA/Po 1323/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie kupna działki. oddala skargę Pismem z dnia [...] października 2014 r. A. S. (zwany dalej: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł jednym pismem dwie skargi: na będącą przedmiotem niniejszego postępowania uchwałę Rady Gminy [...] (zwane dalej odpowiednio: Rada, Gmina) z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (zwanej dalej: Uchwała) w sprawie kupna działek w [...] (nr [...], [...], [...], [...]) oraz na uchwalę z dnia [...] lutego 2012 nr [...] w sprawie kupna działki (nr [...]) w [...], wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Gmina zawarła z nim porozumienie z dnia [...] czerwca 2008 r. (zwane dalej: porozumienie) określające wzajemne rozliczenia stron, a Wójt Gminy (pismo z dnia [...] września 2013 r.) potwierdził również później, że za pozyskane od skarżącego nieruchomości i infrastrukturę otrzyma on kwotę [...] zł. W ocenie skarżącego, po zawarciu ww. porozumienia, Wójt – wbrew treści porozumienia – rozpoczął szereg działań godzących w jego istotę, mających cechy obejścia prawa i czynności nieważnych. W tych właśnie działaniach nieprzystających, zdaniem skarżącego, do zasad działania podmiotów prawa publicznego, skarżący upatruje uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Według skarżącego w całym mechanizmie działań dla obejścia prawa pojawia się niedozwolone działanie organu Gminy - Rady, która opierając komunikację drogową w uchwalanym planie przestrzennym o grunty stanowiące własność skarżącego i dając im nazwę dróg wewnętrznych, winna w tym zakresie, pomimo kuriozalności, przedsięwzięcia bronić. Organ natomiast tego nie czyni, a wręcz wydaną zgodą w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym przyłączył się do działalności niedozwolonej. Organ ten, zdaniem skarżącego, raz uznaje drogi za wewnętrzne - prywatne i w czasie zbieżnym z tym uznaniem akceptuje przez zgodę na określone warunki kupna publiczny charakter dróg jako gminnych. Skarżący wywodził, że uchwały są niezgodne z porozumieniem, a nawet gdyby przyjąć nieważność tego porozumienia od daty jego zawarcia, z powodu sprzeczności jego treści z zasadami rozliczeń (szczególnie odnoszących się do podmiotów prawa publicznego), to i tak niezbędnym jest przeprowadzenie rozliczeń według obowiązującego prawa, a do tego aktualizować się winno uchylenie zaskarżonych uchwał Rady. Zdaniem skarżącego "niedostarczenie przez Radę stosownych wniosków Wójta o podjęcie przedmiotowych uchwał i lakoniczność uchwał, pomimo odnoszenia się ich treści do gruntów mających określony status na podstawie wcześniej podjętych uchwał przez Radę Gminy nie pozwala na bliższe uzasadnienie skargi." Skarżący wskazał również, że opiera skargę o przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W jego ocenie, w sposób dostateczny wykazał naruszenie przez dwie uchwały Rady jego interesu prawnego i uprawnień oraz to, że "organ wykonawczy Gminy - Wójt uzyskuje akceptację od Rady Gminy każdego działania nawet gdy jest ono sprzeczne z prawem". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że jako podstawą prawną do wniesienia skargi, skarżący wskazał art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem prawo do wniesienia skargi do Sądu na podstawie tego przepisu, przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej, kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie uprawnienia, w ramach którego, rada gminy przyznaje prawa i nakłada obowiązki na określone podmioty. Nie można – zdaniem organu – utożsamiać naruszenia interesu prawnego z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tymczasem skarżący wnosząc skargę, skutecznie nie przeprowadził dowodu naruszenia prawa, czy uprawnienia, mającego bezpośredni wpływ na jego indywidualną sytuację prawną. Skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, przedkładając dowody, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa, negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wskazując jednocześnie przepisy prawa materialnego. Organ wywodził także, że zaskarżone uchwały nie stanowią aktów prawa miejscowego, a w konsekwencji – zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się ich nieważności po upływie roku od dnia ich podjęcia. Uchwała Rady nr [...] w sprawie kupna działki w [...], została podjęta w dniu [...] lutego 2012 r., zaś uchwała Rady nr [...] w sprawie kupna działek w [...] została podjęta w dniu [...] listopada 2009 r. W obu zatem przypadkach nastąpił upływ rocznego terminu, w ciągu którego możliwe było żądanie stwierdzenia ich nieważności. Kolejno organ wskazywał – odpierając zarzuty skarżącego – także, że w zaskarżonych uchwałach organ nie zawarł treści, z której by wynikało, że nabycie działek ma się odbyć za "symboliczną złotówkę". Wywodzono, że skarżący zarzucił nieważność uchwał z powodu zawarcia z nim porozumienia z dnia [...] czerwca 2008 r. W ocenie skarżącego zawarte porozumienie uniemożliwiło Gminie [...] nabywanie nieruchomości od A. S. za symboliczną złotówkę, który to pogląd, zdaniem organu, uznać należy za całkowicie nietrafny. Organ wyjaśnił, że nabycie działki [...] w [...] (uchwała z [...] lutego 2012 r.), zgodnie z miejscowym uproszczonym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w [...], nastąpiło pod zieleń rekreacyjną, a nie pod drogę publiczną. Nabycie zaś działek w [...], objętych uchwałą z dnia [...] listopada 2009 r., zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego nastąpiło nie pod drogi publiczne, ale: działki nr [...] na tereny usług sportu i rekreacji, działki nr [...] na drogi wewnętrzne, działki nr [...] na przepompownię ścieków i osadnik wód deszczowych, działki nr [...] na ogólnodostępny teren zieleni urządzonej i wyposażonej w place zabaw dla młodzieży, małe boiska sportowe. Nabywanie natomiast nieruchomości określonych w porozumieniu, następowało z mocy prawa w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazane powyżej działki, nie stanowiąc dróg publicznych, mogły być więc nabyte wyłącznie na podstawie zaskarżonych uchwał Rady. Końcowo organ wskazał, że skarżący rzeczone porozumienie (zawarte w dniu [...] czerwca 2008 r.) interpretuje w różny, dogodny dla siebie sposób. Tytułem przykładu wskazano, że owo porozumienie było powodem wniesienia przez skarżącego skargi (w dniu [...] lipca 2014 r.) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] (sygn. akt IV SA/Po 910/14), oddalonej wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. Skarżący wniósł również skargę na uchwałę Rady nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 937/14 Sąd odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Z kolei w § 2 tego artykułu mówi się, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 2 pkt 5 ww. art. 3) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Podstawę prawną skargi wniesionej w niniejszej sprawie stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 j.t., zwanej dalej: Usg). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi. Należy zatem stwierdzić, że przedmiotem skargi jest uchwala organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie będąca przepisem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2009 r. II SA/Łd 73/09, LEX nr 638855 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r. I OSK 1161/09, LEX nr 594937). Pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 Usg również zostały spełnione, co nie jest sporne między stronami. Przed przystąpieniem kolejno do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do zbadania czy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 Usg przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotów składających taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że skarżący, składając skargę w trybie art. 101 Usg musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Z kolei z treści art. 30 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy jednoznacznie wynika, iż gospodarowanie mieniem gminnym należy do kompetencji wójta. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine ustawy wprowadza ograniczenie polegające na konieczności uzyskania zgody rady gminy do dokonania czynności w sprawie majątkowej gminy, przekraczającej zakres zwykłego zarządu w przypadku, gdy nie zostały określone zasady gospodarowania mieniem gminy. Wobec tego w przypadku, kiedy brak jest uchwały rady gminy w sprawie zasad gospodarowania mieniem gminy organ ten jest uprawniony do wyrażenia zgody na zakup określonej nieruchomości. Oznacza to, że uchwała rady gminy winna ograniczać się jedynie do tego, czy rada wyraża zgodę na zakup oznaczonej nieruchomości. Uchwała taka uchwały powinna zawierać treści aprobujące, a nie imperatywne. Tym samym rada gminy nie jest uprawniona do określenia ceny nieruchomości, która ma stanowić przedmiot umowy cywilnoprawnej. Zawarcie umowy kupna nieruchomości należy do kompetencji wójta gminy i cena jest ustalana w procesie negocjacji prowadzonych przez podmioty uprawnione do reprezentowania stron kontraktu (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r. I OSK 1161/09, LEX nr 594937). Rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Warunki przeniesienia własności konkretnej nieruchomości zostają skonkretyzowane w akcie notarialnym przenoszącym własność, a umowę tę zawiera organ wykonawczy gminy działający w granicach ustawowych kompetencji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. II SA/Wr 554/07, LEX nr 398905). W świetle powyższych rozważań, przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały sąd wskazuje, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał - a Sąd w ramach czynności podejmowanych z urzędu również nie dopatrzył się - istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, którego zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób by dotykała, nie mówiąc już o jego naruszeniu. Oceniając zatem legitymację procesową skarżącego, Sąd uznał, że strona nie wykazała w jaki sposób naruszony został w zaskarżonej uchwale jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw wywodzenie własnego, indywidualnego interesu skarżącego z uchwały Rady wyrażającej zgodę na nabycie określonych nieruchomości. Tym bardziej interesu takiego wywieść nie sposób z rzekomego naruszenia porozumienia zawartego między skarżącym a Wójtem Gminy. Jak wskazano powyżej przedmiotem zaskarżonej uchwały było wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości i wyłącznie ta kwestia stanowi jej przedmiot. Nie jest rolą Rady ocena, czy porozumienie zawarte pomiędzy Gminą reprezentowaną przez wójta i skarżącym jest realizowane, czy nie. Egzekwowanie zawartego porozumienia należy bowiem do sądu powszechnego. Należy również, w związku z żądaniem skargi, wskazać, że w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 Ppsa). Przepis art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 j.t., zwanej dalej: Usg) przewiduje, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 (7 dni od dnia podjęcia), albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Wskazać należy, w ślad za organem, że uchwała Rady nr XXVI/303/2012 w sprawie kupna działki w [...], została podjęta w dniu [...] lutego 2012 r., zaś uchwała Rady nr [...] w sprawie kupna działek w [...] została podjęta w dniu [...] listopada 2009 r. W obu zatem przypadkach nastąpił upływ rocznego terminu, w ciągu którego możliwe było żądanie stwierdzenia ich nieważności. Podsumowując stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, by wyrażenie przez radę gminy uchwałą zgody na kupno nieruchomości wpłynęło na jego własną, indywidualną sytuację prawną, doprowadziło do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień wynikających z przepisów prawa albo spowodowało nałożenie na niego jakichkolwiek obowiązków. Skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, naruszenie - w chwili jej zaskarżenia jego interesu prawnego, to nie mógł on skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak ponosi się w orzecznictwie brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Ppsa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, LEX nr 169312, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, Lex nr 192482). Skoro skarżący nie mają legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, LEX nr 437511). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.