IV SA/Po 1327/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania I. H. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...], znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty z tarasem na piętrze, dobudowanej do istniejącego budynku mieszkalnego, na terenie działki nr geod. [...]położonej w S., ul. Ż. Kolegium wskazało, iż w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy s. wskazane zostało, że inwestor przewiduje budowę wiaty z tarasem przy budynku mieszkałnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej. W obszarze analizowanym (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej) występują budynki o podobnych parametrach, jak wnioskowana inwestycja. Teren inwestycji ma dostęp do drogi - ul. Ż.. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren będący przedmiotem niniejszego postępowania został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W związku z powyższym uznaje się, że warunek czwarty zawarty w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ) został spełniony. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że w omawianym przypadku warunek łącznego spełnienia wymagań określonych w art. 61. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został wypełniony. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Dalej organ podniósł, że odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła I. H., która wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, 2. obciążenie kosztami postępowania strony przeciwnej. Odwołująca zarzuciła, że inwestycja winna nazywać się "rozbudową", a ponadto, że organ winien ustalić jakie będzie przeznaczenie wiały i sposób wykorzystania. Odwołująca zakwestionowała także dopuszczenie zabudowy w tak bliskiej odległości od jej działki, oraz wskazała, że według jej wyliczeń wskaźnik zabudowy działki nr [...]w chwili obecnej oscyluje wokół [...]%, a nie jak wskazał organ [...] %. W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że w sprawie nie przeprowadzono prawidłowo analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dane zawarte w analizie stanowiącej także załącznik do decyzji są sprzeczne z orzeczeniem organu I instancji. Zdaniem Kolegium analiza pisemna nie odnosi się do wszystkich działek znajdujących się obszarze analizowanym. Organ I instancji nie wziął pod uwagę w szczególności działek znajdujących się po drugiej stronie ulicy Ż., ani też nie opisała prawidłowo i wyczerpująco zabudowy znajdującej się na działkach w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium nie wiadomo dokładnie, w jaki sposób zostały uwzględnione w ww. dokumencie działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego - czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Kwestię tę winien rozważyć i jednoznacznie rozstrzygnąć organ pierwszej instancji. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku. Organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07). Nie ulega jednak wątpliwości, iż wynik tych rozważań - wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie, wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru - powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. W przypadku objęcia analizą owych działek w całości - także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 784/] 1). Ponadto w analizie znajdującej się w aktach sprawy brak charakterystyki zabudowy na poszczególnych działkach, w związku z powyższym nic sposób uznać, że analiza przeprowadzona została prawidłowo. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. Należy wskazać, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także - jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie - przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1035/08). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Organ I instancji winien zatem opisać zabudowę na każdej działce, która jest przedmiotem analizy i dokonać ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy w oparciu o wyliczenia wynikające z rozporządzenia, do czego nie wystarcza jedynie wskazanie widełek: wartości najmniejszej i największej poszczególnych parametrów. Odnosząc się do zarzutów dotyczących odległości inwestycji od granic z działką sąsiednią oraz postanowieniami decyzji zawartymi w punkcie 2.2 podpunkt b i c, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że na dołączonej do akt mapie można odnaleźć obiekty sytuowane po granicy. Nie zmienia to jednak faktu, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości zabudowy po granicy wymagało wskazania przez osobę sporządzającą analizę urbanistyczną charakteru obiektów sytuowanych po granicy oraz częstotliwości ich występowania w obszarze analizowanym, czyli wykazania zasadności określenia w decyzji warunkach o zabudowy możliwości realizacji inwestycji po granicy. Takich ustaleń analiza urbanistyczna, sporządzona w sprawie, nie zawiera. Zdaniem Kolegium postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6 Kpa, art. 7 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła S. Z.zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7,8,11 oraz 107 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. – dalej "Kpa") polegające w szczególności na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek uchylenia decyzji w całości w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w tym uwzględnienie skargi H., podczas gdy żaden z jej zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie, b) błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie powzięciu pod uwagę, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki nr geod. [...] oscylujący wokół [...]% został już prawidłowo ustalony przez organ I instancji w drugiej przeprowadzonej przez ten organ analizie, stanowiącej załącznik do decyzji nr [...] ustalającej warunki zabudowy, co wskazuje iż zarzut odwołującej od decyzji Burmistrza był niesłuszny, c) naruszeniu zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej określonej w art. 8 Kpa i zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i art. 11Kpa poprzez niedostateczne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niezwrócenie uwagi na to, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. skorygowana w dniu [...] stycznia 2013r. oraz, że zabudowa w tak bliskiej odległości z działkami sąsiednimi jest możliwa na działkach o niewielkich rozmiarach, co wynika z analizy urbanistycznej obszaru analizowanego, d) dowolności w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, 2) wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostające w opozycji do zgromadzonych materiałów poprzez przytoczenie dwóch akapitów z treści decyzji z dnia [...] stycznia 2014r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. (tj.: Inwestor przewiduje budowę wiaty z tarasem przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, w efekcie której zabudowana zostanie cała szerokość działki objętej wnioskiem. Taki sposób zabudowy nie stanowi kontynuacji formy zabudowy w obszarze analizowanym (...), oraz Ustalono, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki na działce objętej wnioskiem jest wskaźnikiem maksymalnym występującym w analizowanym obszarze, brak możliwości jego zwiększenia, a tym samym realizacji inwestycji), podczas gdy dotyczyły one innego wniosku złożonego przez Inwestora - tj. wiaty wybudowanej w granicy działki ze ścianą z otworami (a nie pełną) i tarasu w granicy działki (a nie odsuniętego 1,5m od granicy działki), który został skorygowany i dostosowany do obowiązujących w tym czasie przepisów prawa w dniu[...] stycznia 2014r. Wskazać w tym miejscu należy, że decyzja Burmistrza nr [...], której dotyczy spór została wydana na podstawie wniosku złożonego w dniu [...] stycznia 2014r., a nie jak sugerują zapisy decyzji SKO wniosku z dnia [...]lipca 2013r. (obydwa te wnioski należałoby rozpatrywać oddzielnie - dla wniosku złożonego w dniu [...] lipca 2013r. Burmistrz odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, natomiast dla wniosku złożonego w dniu [...]stycznia 2014r. ustalił warunki zabudowy określone w decyzji nr [...].) - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) § 12 ust, 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez sformułowanie iż uznane one zostały przez organ I instancji jako przepisy szczególne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy w z treści decyzji nr [...] wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. to nie wynika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o uchyleniu w całości decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. ustalającej warunki zabudowy i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 2 Kpa Zgodnie z ww. przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca wyodrębnia dwie przesłanki upoważniające do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), natomiast drugą stanowi uznanie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie podkreśla się przy tym trafnie (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 962/12, zam. LEX nr 1274555), iż "użycie w art. 138 § 2 Kpa spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Należy wyjaśnić, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przy stosowaniu art. 138 § 2 Kpa należy nadto uwzględnić art. 136 Kpa, w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Mając na uwadze treść powołanych przepisów, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej na każdym etapie postępowania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego (art. 7 i 77 Kpa). Jeżeli przy rozpatrywaniu odwołania organ odwoławczy stwierdzi, że organ I instancji zaniedbał ten obowiązek, jego rozstrzygnięcie zależeć będzie od zakresu stwierdzonych braków. Organ II instancji ma kompetencję do uzupełnienia postępowania dowodowego. Jeśli jednak dojdzie do wniosku, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, powinien zgodnie z art. 138 § 2 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) Art. 60 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn. 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy wynika, że analiza urbanistyczno - architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Analiza powinna więc być sporządzona w sposób jasny i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. Należy wskazać, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także - jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie - przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1035/08). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Organ I instancji winien zatem opisać zabudowę na każdej działce, która jest przedmiotem analizy i dokonać ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy w oparciu o wyliczenia wynikające z rozporządzenia, do czego nie wystarcza jedynie wskazanie widełek: wartości najmniejszej i największej poszczególnych parametrów. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż sporządzona w niniejszej sprawie analiza oraz jej uzupełnienie nie spełniają powyższego wymogu. W szczególności wskazać należy, iż zarówno w analizie jak i jej uzupełnieniu brak jest danych pozwalających na uznanie prawidłowości określenia szerokości elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy. Ponadto co wymaga podkreślenia sporządzana analiza urbanistyczna i jej uzupełnienie w znaczący sposób odbiegają od siebie w zakresie ustalenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy. W analizie urbanistycznej średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze ustalono na [...] %. Natomiast w uzupełnieniu analizy urbanistycznej wskaźnik ten wyniósł [...] %. Tak znaczna różnica pomiędzy tymi dokumentami wynika z faktu wzięcia do wyliczenia wskaźnika zabudowy zupełnie innych działek. Przy czym zauważyć należy, iż zarówno działki wzięte pod uwagę przy sporządzaniu analizy jak i jej uzupełnieniu znajdują się w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (§ 5 ust. 2 ww. Rozporządzenia). Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że celem ustalenia średniego wskaźnika zabudowy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie działki zabudowane znajdujące się w obszarze analizowanym. Pominięcie działek o mniejszej intensywności zabudowy celem podwyższenia średniego wskaźnika zabudowy uznać należy za całkowicie sprzeczny z przytoczona wyżej regulacją. Z powyższych względów zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż analiza nie odnosi się do wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji (część graficzna analizy), w obszarze analizowanym oprócz działek wziętych pod uwagę w analizie urbanistycznej i jej uzupełnieniu znajdują się również działki nr [...]. Ponadto wskazać należy, iż załącznik graficzny do decyzji z zaznaczonym obszarem analizowanym nie obejmuje działek [...], które to działki zostały wzięte pod uwagę w uzupełnieniu analizy urbanistycznej. Zwrócić należy uwagę, iż załącznik graficzny do uzupełnienia analizy urbanistycznej został sporządzony na wydruku z systemu iGeoMap, a więc na dokumencie nie stanowiącym dopuszczalną mapę. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, więc kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż co prawda § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy ale powyższe musi wynikać z przeprowadzonej analizy z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Na gruncie niniejszej sprawy sporo wątpliwości budzi sporządzenie uzupełnienia analizy uwzględniając wyłącznie działki o większej intensywności zabudowy, a ponadto poszerzenie granic obszaru analizowanego w jednym kierunku aby objąć analizą działki o większej intensywności zabudowy. Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu I instancji było dokonanie oceny sporządzonej analizy. Powyższy jest tym bardzie istotne w sytuacji gdy w aktach administracyjnych znajduje się analiza oraz jej uzupełnienie o odmiennych wynikach. Z powyższych względów obowiązkiem organu było ustalenie i wykazanie, który z dokumentów i dlaczego stanowi podstawę do wydania decyzji. Zatem organ administracyjny winien, w sposób wyczerpujący wyjaśnić, dlaczego pominął wyniki wcześniej sporządzonej w sprawie analizy, a decyzję, szczególnie w zakresie powierzchni zabudowy, oparł na parametrach określonych w uzupełnieniu analizy. Podkreślić bowiem należy, że istotą wprowadzenia takiej a nie innej procedury w celu ustalenia warunków zabudowy, tj. konieczność sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej i przygotowania projektu decyzji administracyjnej przez uprawnionego biegłego jest fachowe oraz obiektywne przygotowanie parametrów i warunków dla planowanej inwestycji, a nie ich określenie pod realizację subiektywnych zamiarów inwestora. Ponadto w niniejszej sprawie jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy określając szerokość elewacji frontowej powinien co najmniej odwołać się do całkowitej szerokości elewacji budynku już istniejącego. Powyższe pozwoliłoby na kontrolę czy łączna szerokość elewacji frontowej jest zgodna z przepisami. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 Kpa, ponieważ organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i 80 Kpa oraz zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego na nowo. Z powyższych względów za bezzasadne Sąd uznał zarzuty stawiane organowi odwoławczemu. W ocenie składu orzekającego organ dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów Kpa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.