IV SA/Po 141/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi W. P., K. P – W., H. F.,M. P., J. P., M. P., L. P., M. Z., T. K., A. W. na decyzję Wojewody z dnia 28 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 8 lutego 2017 r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego solidarnie na rzecz skarżących [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 141/18 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z 28.11.2018r. nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwany dalej "k.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania [...], [...], zastępowanych przez pełnomocnika radcę prawnego [...]a [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 08.02.2017 r. znak [...]: I. orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - [...], [...], [...] i [...] reprezentowanych przez radcę prawnego [...] [...], nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako: działki nr [...], [...] i [...], arkusz mapy [...], obręb [...]. położonej w P. w rejonie ulic [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. jako własność Miasta P., oddanej w trwały zarząd Przedszkola nr [...] "[...]", działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], położonej w P. w rejonie ulic [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. jako własność Miasta P., II. orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] i [...] reprezentowanych przez radcę prawnego [...] [...], nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] cz., arkusz mapy [...], obręb [...], położonej w Poznaniu przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. jako własność Miasta P.. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach. Aktem notarialnym z dnia [...].04.1959 r., rep. A II nr [...] sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w P. przed notariuszem [...], do którego stawili się [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i [...], będący współwłaścicielami nieruchomości oraz [...] działający w imieniu kraju, zawarto umowę o bezpłatne przeniesienie prawa własności nieruchomości. Małżonkowie S i K., są wpisanymi właścicielami nieruchomości, położonej w P. – K., dla której jest urządzona w Sądzie Powiatowym w P. księga wieczysta o nr [...]. Prawo własności dwóch nieruchomości, dla których urządzono księgi wieczyste o numerach kw [...] i kw [...] wpisane było na rzecz [...], [...], [...], [...], [...], [...] jako współwłasność w niepodzielonej wspólności spadkowej. Stawający odstąpili Skarbowi Państwa Polskiego - Prezydium Rady Narodowej miasta P. w wykonaniu zobowiązań ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. (Dz. U. nr 55, poz. 240) oraz przepisów prawa budowlanego i ustawy z dnia 22 maja 1958 r. (Dz. U. nr 31, poz. 138) z wyżej opisanych nieruchomości działki o numerach: [...] o łącznej powierzchni ok. 3.80.46 ha. Celem przekazania nieruchomości było przeznaczenie ich na ulice i zieleń publiczną. Działki przeznaczone na ulice są oznaczone na planie w kolorze czerwonym (plan nie został uzyskany). Pismem z dnia 18 czerwca 2002 r. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zapisanej w księgach wieczystych [...] i [...]. Obecnie prowadzone postępowanie obejmuje, po wielokrotnych podziałach, współcześnie istniejące działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] wywodzące się z niegdysiejszych działek [...], [...] i [...] zapisanych w księgach wieczystych [...] i [...]. Zaznaczyć też trzeba, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 28 listopada 2017 r., nr [...] dotyczy jednego z wielu postępowań zainicjowanych wnioskiem z dnia 18 czerwca 2002 r. Postępowania te, po wieloletnim i rozbudowanym postępowaniu łącznym, zostały rozdzielone z uwagi na znaczące różnice w stanie prawnym poszczególnych działek. Względem daty wniosku z dnia 18 czerwca 2002 r. zaszły też zmiany podmiotowe po stronie wnioskodawców. Obecnie ubiegającymi się o zwrot działek [...], [...], [...], [...] i [...] są [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...] i [...]. Osoby te są następcami prawnymi osób, które przystąpiły do aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1959 r. Działki o nr [...], [...], [...] stanowią zwarty teren. Został on oddany w trwały zarząd zakładowi budżetowemu - Przedszkole nr [...] "[...]" na podstawie decyzji Zarządu Miasta P. znak [...]z dnia 04.01.2000 r. na lat 10, a następnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. a z dnia 08.11.2010 r. od dnia 01.01.2011 r. na czas nieoznaczony. Działka [...] stanowi własność Miasta P. Nie jest obciążona żadnymi prawami rzeczowymi ani obligacyjnymi. Działka o nr [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu [...] znajduje się w liniach granicznych drogi publicznej ul. [...] i stanowi ona drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ulica [...] została zaliczona na podstawie uchwały nr LXVII/771 /III/201 do kategorii dróg gminnych. Po wieloletnim postępowaniu, Starosta decyzją z dnia 08 lutego 2017 r., [...] orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożył pełnomocnik wnioskodawców (dalej:" Skarżący") podnosząc: - zarzut naruszenia przepisów postępowania, (które to naruszenie, zdaniem Skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy), a mianowicie naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości w zakresie objętym pkt I decyzji, ponieważ został na nich zrealizowany "szeroko rozumiany cel wywłaszczenia", podczas, gdy cel wywłaszczenia został precyzyjnie określony w akcie notarialnym z dnia [...].04.1959 r. jako "ulice i zieleń publiczna", a budowa przedszkola i infrastruktury towarzyszącej i trafostacji tego celu nie spełnia, a zatem brak negatywnych przesłanek do orzeczenia zwrotu tych nieruchomości, - zarzut naruszenia art. 66 § 1 zd. 2 k.p.a. poprzez zakończenie postępowania i wydanie decyzji z pominięciem zawiadomienia wnioskodawców o potrzebie wniesienia odrębnego podania do właściwego organu w zakresie żądania przyznania nieruchomości zamiennej lub ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz z pominięciem pouczenia z art. 66 § 2 k.p.a., co także miało istotny wpływ na wynik sprawy, i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie zwrotu na rzecz wnioskodawców działek o nr [...], [...] i [...] i działki [...] położonych w P., obręb [...], o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] ewentualnie o ustalenie odszkodowania za działki [...], [...], [...], [...] oraz [...] położone w P., obręb [...] albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z dnia 28 listopada 2017 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy Rozdziału 6 Działu III. u.g.n. (art. od 136 ). Podkreślił, że pozytywnymi przesłankami zwrotu nieruchomości są występujące łącznie okoliczności: wniosek właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców o zwrot nieruchomości (przesłanka 1), stan prawny nieruchomości, kwalifikujący ją do zbioru nieruchomości mogących podlegać zwrotowi (przesłanka 2), "zbędność" nieruchomości na cele wywłaszczenia (przesłanka 3). Rozpoznając sprawę w aspekcie podmiotowym Wojewoda nie miał wątpliwości, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpili wszyscy spadkobiercy zbywców nieruchomości z 1959 r. Jako prawidłową ocenił również wielkość udziałów przypadających poszczególnym spadkobiercom w spadku po byłych właścicielach, a składa się na to ustalenie, że: 1. spadkobiercy [...] dziedziczący odpowiednio to: [...] w 1/3 części, [...]w 1/3 części i [...] w 1/3 części. 2. spadkobiercy [...]: [...], [...] [...] [...], dziedziczący każdy w 1/3 części. 3. spadkobiercy [...]: [...] i [...] i, każdy w 1/2 części. 4. spadkobiercy [...]: w zakresie roszczeń o zwrot nieruchomości [...] w 1/2, [...] w 1/4 i [...] w 1/4. Wojewoda ustalając aktualny stan prawny nieruchomości, stanowiących działki o numerze [...], [...], [...], [...] i [...] cz. wskazał, że jest to część nieruchomości wywłaszczonej, objęta księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w P. Wydział Ksiąg Wieczystych, nr [...] (trzy pierwsze wymienione działki, dalej "Nieruchomość 1"), księgą wieczystą nr [...] (działka [...], dalej Nieruchomość 2 ) i nr [...] (działka [...] cz., dalej "Nieruchomość 3). Nieruchomości 1, 2 i 3 stanowią własność Miasta P. i nie są obciążone żadnymi prawami rzeczowymi ograniczonymi. Nieruchomość 1 została oddana w trwały zarząd na czas nieoznaczony. Działka [...] jest zabudowana budynkiem przedszkola, a działki [...] i [...] stanowią z nią całość, wykorzystywaną jako otoczenie rekreacyjne przedszkola. Na Nieruchomości 2 posadowiono budynek stacji transformatorowej, który został wzniesiony w czasie powstawania przedszkola dla zapewnienia zasilania go w energię elektryczną. Prawo trwałego zarządu nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, jako, że zgodnie z brzmieniem art. 138 ust 2 u.g.n. wygasa ono w terminie 3 miesięcy od dnia w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Jeżeli chodzi o Nieruchomość 3, znajduje się ona w linii granicznej drogi publicznej (ul. [...]). Wojewoda stwierdził, że przesłanka 2 zwrotu jest spełniona w odniesieniu do Nieruchomości 1 i Nieruchomości 2. Przesłanka 2 zwrotu nie jest natomiast spełniona w odniesieniu do Nieruchomości 3. Dzieje się tak z uwagi na to. że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości pozostawania drogi publicznej we własności innego podmiotu aniżeli podmiot publiczny. Taki stan prawny jest nieznany polskiemu prawu i jest niedopuszczalny. Rozwiązania takiej sytuacji należy poszukiwać w analizie art. 2 u.g.n. Zawiera on bowiem dyspozycję polegającą na stwierdzeniu, że przepisy u.g.n. nie naruszają innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Oznacza to tyle, że stan prawny wykreowany na gruncie przepisów u.g.n. nie może być w żadnym razie sprzeczny z innymi przepisami rangi ustawowej i nie może być on fundamentem powstania sytuacji prawnej niedopuszczalnej w ustawodawstwie polskim. Na potwierdzenie prawidłowości zaprezentowanego poglądu przywołano orzecznictwo w postaci wyroku WSA w Bydgoszczy z 09.04.2013 r. sygn. akt II SA/Bd 127/13, wyroku NSA w Warszawie z 12.02.2009 , sygn. akt I OSK 361/08 wyroku WSA we Wrocławiu z 15.06.2011 r. sygn. II SA/Wr 192/11). Świadczy ono o jednolitym podejściu polegającym na przyjęciu, że skoro droga publiczna nie może stanowić prawa własności innego podmiotu, aniżeli podmiot publiczny, to nie może ona być przedmiotem zwrot u w trybie przepisów u.g.n. Uprawniony i w pełni uzasadniony jest zatem wniosek, że stan prawny Nieruchomości 3 nie pozwala na pozytywne rozstrzygnięcie o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców. W ocenie organu odwoławczego sytuacja podmiotowa nie stoi więc na przeszkodzie zwrotowi działek nr [...], [...], [...], [...]. Odrębną uwagę Wojewoda poświęcił płaszczyźnie przedmiotowej. Wyjaśnił, że zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2[...]7 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej "u.g.n."), występuje wówczas, gdy upłynęły terminy 7 i 10 lat, liczone od zdarzeń wskazanych w tym przepisie. W sprawie pojawia się pewna trudność w ocenie zastosowania przytoczonych reguł z uwagi na to, że umowa zbycia miała miejsce w 1959 r., a art. 137 u.g.n. dotyczy stanu prawnego zaistniałego po 1 stycznia 1998 r. (w zakresie okresu lat 7), a odnośnie okresu lat 10 dopiero (na skutek nowelizacji przepisu) od daty 22 września 2004 r. Wojewoda podkreślił, że trudność ta była na tyle istotna, że poświęcono jej wiele uwagi w doktrynie, jak i w judykaturze, traktującej o skutkach wprowadzenia tych przepisów do porządku prawnego w stosunku do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie rzeczonych przepisów. Analiza orzecznictwa wyroków TK z dnia 13 marca 20[...] r., P 38/11 oraz z dnia 13 kwietnia 1999 r., K 36/98 nie pozostawia jednak zdaniem Wojewody wątpliwości co do tego, że prawidłowe jest podejście polegające na tym, że przepisy te stosuje się tylko odpowiednio, co oznacza, że terminy z art. 137 nie mają zastosowania do stanów faktycznych sprzed ich wejścia w życie, a mają zastosowanie jedynie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Innymi słowy, jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to terminy określone w art. 137 u.g.n. nie mają zastosowania. Dalej Wojewoda ustalił, że działki o numerach [...], [...] [...] i [...] stanowią część ówczesnej działki nr [...] objętej aktem notarialnym z [...].04.1959 r. Zgodnie z brzmieniem § 3 tejże umowy cały przedmiot odstąpienia został objęty skomasowanym planem podziału z dnia 15.12.1958 r. nr [...] sporządzonym przez geodetę [...], a Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego potwierdził, że rzeczony plan podziału nie jest sprzeczny z zamierzeniami planu koordynacyjnego tej części miasta. Organ I instancji nie uzyskał jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, na czym konkretnie miała polegać inwestycja, która była przyczyną wywłaszczenia nieruchomości. W treści aktu notarialnego czytamy: "Odstąpione działki przeznaczone są na ulice i na zieleń publiczną. Działki przeznaczone na ulice, oznaczone są na wspomnianym planie podziału kolorem czerwonym." Dokument udało się zlokalizować, jednak bez ustalenia rzeczonego zaznaczenia kolorem czerwonym. Wojewoda wyjaśnił, że w trakcie poszukiwań materiałów źródłowych nie udało się uzyskać planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego fragmentu Poznania na dzień dokonania wywłaszczenia. Najstarszy plan, jaki udało się odszukać jest datowany na rok 1966, a teren obejmujący wskazane działki był oznaczony symbolem [...] jako teren mieszkalnictwa o niskiej intensywności. Dalej Wojewoda podjął się próby określenia celu wywłaszczenia. Zwrócił uwagę, że w akcie notarialnym powołano ustawę z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 55, poz. 240, dalej "u.p.n."), prawo budowlane oraz ustawę z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31 poz. 138). Jednocześnie jednak organ zauważył, że zestawienie aktów prawnych z lat 1948 i 1958 jest nieprawidłowe, gdyż wykluczają się one wzajemnie (zob. art. 36 ustawy z 1958 r.). Po dokonaniu dalszych ustaleń (odniesienie się do treści planu podziału) Wojewoda stwierdził ostatecznie, że akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1959 r. należy łączyć przede wszystkim z u.p.n. Organ odwoławczy wskazał dalej na treść art. 13 ust. 1 u.p.n. zaznaczając, że zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla. Wojewoda przyjął, że rozważeniu w sprawie podlega ocena realizacji obydwu celów z art. 13 ust. 1 u.p.n., ponieważ w umowie z dnia [...] kwietnia 1959 r. powołano się w pierwszej kolejności na wykonanie zobowiązań wynikających u.p.n. a dopiero w dalszej kolejności wskazano w sposób enumeratywny cel wywłaszczenia. Ponadto z uwagi na specjalne wyróżnienie terenów przeznaczonych na drogi poprzez zakreślenie ich na czerwono na załączonym do aktu notarialnego planie, w sposób uzasadniony i logiczny należy wnioskować, że zbycie obejmowało również tereny przeznaczone na inne cele. Wojewoda wskazał, że na Nieruchomości 1 nie wybudowano ulic, została ona zagospodarowana w latach osiemdziesiątych XX wieku na przedszkole wraz z otaczającą je infrastrukturą służącą przedszkolakom i częściowo zajęto ją pod zieleń publiczną (chodzi o otoczenie budynku przedszkola). W ocenie organu cel zrealizowany na Nieruchomości 2 z uwagi na zabudowanie jej budynkiem trafostacji niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania Nieruchomości 1, również nie wyczerpuje pojęcia realizacji celu w postaci budowy dróg, ulic czy zieleni publicznej. Organ wskazał, że odnośnie Nieruchomości 3 należy stwierdzić, że cel wywłaszczenia w postaci przeznaczenia na drogi został na niej zrealizowany ponieważ wchodzi ona w skład nieruchomości objętych linią rozgraniczeniową drogi. Zdaniem Wojewody skoro na działkach nie zrealizowano dróg, ulic czy zieleni publicznej, to powstała zatem konieczność odrębnego ustalenia, czy na działkach zrealizowano "cele przyszłej polityki terenowej osiedla" (zob. art. 13 ust. 1 u.p.n.). Organ odwoławczy rozważył w sposób bardzo wnikliwy w jaki sposób może kształtować się treść polityki terenowej osiedla. Organ II instancji w oparciu o zgromadzone dokumenty ustalił, że istniała przyszła polityka terenowa osiedla, która swoja genezę czerpała jeszcze z okresu przedwojennego, a składa się na taki wniosek następujący ustalony tok wydarzeń: Podział nieruchomości, stanowiących własność S. i jego żony W. jest planowany już przed wybuchem II wojny światowej. Z dokumentów zgromadzonych w aktach księgi wieczystej nr [...], a mianowicie z odrysu planu parcelacyjnego (zdjęcie [...] i [...]) wynika, że został on sporządzony w dniu 13.07.1936 r. przez mierniczego przysięgłego K. [...]. Z planu podziału działek wynika, że pod drogi wyznaczono 12 działek, pod zieleniec 2 działki. Plan z roku 1936 był potwierdzony w dniu 17.06.1948 r. (fotografia [...]). Plany parcelacyjne znajdują potwierdzenie w dokumentach w postaci odrysu szkicu polowego na [...] rocznik 1937, (pomiar wykonany w dniach 28.-30.01.1936 r.), następnie odrysu szkicu polowego nr [...] oraz odrysu szkicu polowego [...] i szkicu do protokołu granicznego nr [...] z dnia 28.10.1948 r. Organ wskazał, że ze szczególną uwagą i wnikliwością należało potraktować adnotację uczynioną na rzeczonym planie parcelacyjnym (umiejscowionym w aktach księgi wieczystej), a polegającą na stwierdzeniu, że dokument zawierający plan parcelacyjny części obrębu K. to odrys planu parcelacyjnego zatwierdzonego przez Starostwo Powiatowe [...] w dniu 17.11.1936 r. pod L.dz. [...]. Ponadto widnieje na nim adnotacja, że plan parcelacyjny został "uzgodniony z zamierzeniami Biura Planu Regionalnego (pisownia oryginalna) Miasta P., dnia 17.8.1936 r." Oznacza to tyle, że plan parcelacyjny został sporządzony na podstawie Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23 poz. 202). Wniosek o wyżej wskazanym źródle powstania planu potwierdzają fachowe informacje z publikacji autorstwa Zbigniewa Leońskiego, Marka Szewczyka i Macieja Krusia pt. "Prawo zagospodarowania przestrzeni", wyd. Lex Wolters Kluwers W-wa 2012 r. Na stronach [...] opracowania znajduje się analiza znaczenia przedwojennych przepisów dotyczących parcelacji nieruchomości. Okazuje się, że na podstawie rzeczonego rozporządzenia został wprowadzony wymóg zatwierdzania przez organy samorządu terytorialnego planu parcelacji prywatnych gruntów na wypadek, gdyby ich właściciele zmierzali dokonać ich podziału na działki budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 52 rozporządzenia taki podział mógł nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji, organem właściwym do zatwierdzenia takiego planu były ówczesne magistraty gmin miejskich oraz wydziały powiatowe. Z zestawienia powyższych informacji i faktów ustalonych na podstawie materiałów źródłowych wynika logiczny wniosek, że nieruchomości będące własnością S. i W. podlegały podziałowi w roku 1936 na mniejsze działki w celu zorganizowania na nich osiedla mieszkaniowego. Twierdzenia o planowaniu osiedla są uprawnione, z uwagi na rozmiar planowanej parcelacji, która objęła w przypadku nieruchomości z Kw nr [...] - 80 działek a Kw nr [...] - 98. Zatem tylko z nieruchomości stanowiącej własność małż. [...] miało powstać 178 odrębnych działek. Co więcej, południowa granica parcelacji jest dzielona z nieruchomością [...] a jego nieruchomość uległa już do dnia 13.07.1936 r. parcelacji (vide: zdjęcie [...]) Wniosek o planowanym budowlanym przeznaczeniu wydzielonych działek potwierdza analiza treści dokumentów zawartych w Kw nr [...], z których na kartach [...] - [...] umieszczony jest główny wyciąg z matrykuły, a wynika z niego, że teren o powierzchni 20 ha z Kw nr [...] ma przeznaczenie oznaczone jako [...] i [...] (to jest podwórza i tereny budowlane). Organ wskazał, że plan parcelacyjny pozostaje cały czas aktualny, a wskazuje na to treść aktu notarialnego, sporządzonego w dniu 09.02.1949 r. zawierający udzielenie pełnomocnictwa pomiędzy panami [...], a małżonkami [...] do zbywania parcel zgodnie z planem parcelacyjnym z dnia 13.07.1936 r. (vide: zdjęcie [...]). Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że 15 grudnia 1958 r. został wykonany nowy plan podziału gruntu o powierzchni 11.44.81 ha., objętego księgami wieczystymi [...], [...] i [...], zatwierdzony w dniu 23 maja 1959 r. Stał się on podstawą zawarcia umowy odstąpienia gruntów w dniu [...] kwietnia 1959 r. Organ wskazał, że analiza planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1966 r., łącznie z materiałem pomocniczym pozwala na ustalenie, że nieruchomość wywłaszczona znajduje się na terenie mieszkalnictwa o niskiej intensywności. W ocenie organu na terenach wywłaszczonych i sąsiadujących z nimi planowano powstanie osiedla mieszkaniowego, dla istnienia i funkcjonowania którego niezbędne było zaplecze usługowe. Do składników takiego zaplecza należy na pewno zaliczyć budynki szkół, przedszkoli i innych usług oświatowo - wychowawczych. Organ wskazał, że przedszkole "[...]" powstało dopiero na przełomie lat 1983/1984, czyli ponad dwadzieścia lat po zawarciu umowy zbycia nieruchomości, ale uznał, że być może dopiero wówczas powstała taka potrzeba z uwagi na rozrastające się osiedle S.. Organ uznał, że usługi oświatowe bez wątpienia wpisują się w zakres zaspokajania potrzeb oświatowo - wychowawczych mieszkańców osiedla Smochowice, dlatego należy przyjąć, że na Nieruchomości 1 zrealizowano cel wywłaszczenia. Z uwagi na to, że funkcjonowanie przedszkola "[...]" nie byłoby możliwe bez zasilania w energię elektryczną w której celu dostarczania zbudowano stację transformatorową na Nieruchomości 2, należy przyjąć, że zrealizowano na niej również cel wywłaszczenia. Organ wskazał, że w sprawie nie jest spełniona przesłanka nr 3, pozwalająca na orzeczenie zwrotu Nieruchomości 1, Nieruchomości 2 i Nieruchomości 3. Skargę na decyzję Wojewody z 28.11.2017 r., nr [...] w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w części utrzymującej w mocy punkt I decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarga wniesiona w imieniu [...], w zakresie dotyczącym tej osoby dotknięta była brakami formalnymi i została odrzucona postanowieniem Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez uznanie, że: – cel wywłaszczenia nieruchomości nie został wskazany w umowie z dnia [...] kwietnia 1959 r. (akt notarialny repertorium A II nr [...]) i konieczne jest odwołanie się do ogólnych celów wywłaszczenia nieruchomości opisanych w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948 r. Nr 35, poz. 240), podczas gdy cel wywłaszczenia w umowie z dnia [...] kwietnia 1959 r. został określony precyzyjnie (ulice i zieleń publiczna), a zastosowana przez Wojewodę Wielkopolskiego rozszerzająca wykładnia celu wywłaszczenia jest niedopuszczalna w świetle art. 136 ust. 1 u.g.n.; – cel wywłaszczenia nieruchomości mający zdaniem Wojewody [...] wynikać z art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli w postaci: "przyszłej polityki terenowej osiedla" może zostać ustalony w oparciu o plan parcelacyjny z dnia 13 lipca 1936 r., czyli dokument powstały 23 lata przed wywłaszczeniem nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 1 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że "przyszłą politykę terenową osiedla" mogą wyznaczać jedynie dokumenty powstałe po dokonaniu wywłaszczenia, albowiem tylko wówczas będzie to "przyszła polityka terenowa osiedla", a nie polityka "przeszła" lub "aktualna" w chwili wywłaszczenia; 2. art. 80 k.p.a. poprzez sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na tym, że : – umowa z dnia [...] kwietnia 1959 r., repertorium A II nr [...] nie wskazuje precyzyjnie celu wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy cel ten został wskazany jednoznacznie jako "ulice i zieleń publiczna", a w konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że wybudowanie przedszkola i infrastruktury towarzyszącej na działkach nr [...], [...] i [...] oraz budynku trafostacji na działce nr [...] wypełnia ten cel wywłaszczenia; – plan parcelacyjny z dnia 13 lipca 1936 r. wskazuje cel wywłaszczenia nieruchomości w postaci "przyszłej polityki terenowej osiedla", podczas gdy dokument ten powstał 23 lata przed wywłaszczeniem i wobec tego nie może on wskazywać jakiejkolwiek "przyszłej polityki", a co najwyżej politykę "przeszłą" lub "aktualną" w chwili wywłaszczenia, a politykę "przyszłą" wyznaczać może jedynie dokument powstały po chwili wywłaszczenia, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] oraz nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia nieruchomości i nieuzasadnione orzeczenie o odmowie zwrotu tych nieruchomości. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...], [...], [...] i [...] okazała się zasadna. Na wstępie poczynić należy pewną uwagę porządkującą. Sąd zaznacza, że sprawa będąca przedmiotem kontroli, a zakończona decyzją Wojewody z dnia 28 listopada 2017 r. nr [...], miała niezwykle rozbudowany przebieg. Początkowo bowiem wystąpienie osób ubiegających się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości objęło znaczące obszary, składające się z wielu nieruchomości i działek. Procedowanie Starosty zaowocowało zebraniem znacząco ponad półtora tysiąca stron dokumentów. Sąd zweryfikował cały przebieg postepowania i zapoznał się ze wszystkimi dokumentami, jednakże doszedł do przekonania, że szczegółowe relacjonowanie całej sprawy i odnoszenie się do wszystkich jej wątków uczyniłoby wyrok nieprzejrzystym. W tym miejscu wystarczy wskazać, że Wojewoda przedstawił w uzasadnieniu swej decyzji obszernie, rzetelnie i wnikliwie zarówno przebieg postępowania, jak i ustalenia faktyczne dotyczące sfery podmiotowej (przede wszystkim praw skarżących) oraz sfery przedmiotowej sprawy. Ustalenia faktyczne organu odwoławczego – w każdym razie, gdy chodzi o treść sprawozdawczą – zdaniem Sądu są prawidłowe i mogą stanowić podstawę do rozstrzygnięcia wynikłych w sprawie zagadnień prawnych. Relacjonowanie całego postępowania w niniejszym uzasadnieniu Sąd uznał za zbędne także z tego powodu, że decyzja z dnia 28 listopada 2017 r., [...] dotyczy zaledwie wycinka sprawy "zwrotowej", a konkretnie [...], [...], [...], [...], [...], których historia i stan nie są przedmiotem sporu. Niespornym jest, że w przedmiotowej sprawie na działkach nr [...], [...], [...] znajduje się przedszkole nr [...] "[...]". Na działce [...] znajduje się budynek trafostacji, parterowy, murowany, trwale związany z gruntem. Działka o nr [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu [...] znajduje się w liniach granicznych drogi publicznej ul. [...] i stanowi ona drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie Sądu organy słusznie przyjęły, że nie jest możliwy zwrot tej nieruchomości. Dzieje się tak z uwagi na to, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości pozostawania drogi publicznej we własności innego podmiotu aniżeli podmiot publiczny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 09.04.2013 r. sygn. akt II SA/Bd 127/13, wyrok NSA w Warszawie z 12.02.2009 , sygn. akt I OSK 361/08 wyrok WSA we Wrocławiu z 15.06.2011 r. sygn. II SA/Wr 192/11). Należy stwierdzić, że skoro droga publiczna nie może stanowić prawa własności innego podmiotu, aniżeli podmiot publiczny, to nie może ona być przedmiotem zwrot u w trybie przepisów u.g.n. Uprawniony i w pełni uzasadniony jest zatem wniosek, że stan prawny nieruchomości na działce o nr [...] nie pozwala na pozytywne rozstrzygnięcie o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców. Rozważania dotyczące podstaw zwrotu rozpocząć należy od wyjaśnienia, że zgodnie z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. [...] Zgodnie z art. 137 u.g.n. (według obecnego brzmienia) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wreszcie art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. stanowi (od nowelizacji obowiązującej od 22 września 2004 r.), że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (w tej części ustawy zawierają się art. 136 i 137 u.g.n.) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172). W niniejszej sprawie pozostaje bezspornym, że działki nr [...], [...], [...], [...] zostały zbyte na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 1959 r., rep. A II [...] (obejmującej większe połacie gruntów) zawartej przez poprzedników prawnych osób obecnie ubiegających się o zwrot. Z tego aktu notarialnego wynika, że został on zawarty "w wykonaniu zobowiązań" ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, prawa budowlanego oraz ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Wojewoda trafnie zwrócił uwagę, że przywołanie w akcie ustaw z 1948 i 1958 r. budzi wątpliwości, gdyż art. 36 tej drugiej stanowi, że te akty prawne wzajemnie się wykluczają. W ocenie Sądu – uwzględniając całokształt sprawy, treść umowy z dnia [...] kwietnia 1959 r. i zapisane w niej literalnie cele wywłaszczenia (przeznaczenie działek na ulice i na zieleń publiczną) – uzasadnione jest przyjęcie, że wspomniana umowa została zawarta w warunkach art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (u.p.n.). Stanowisko takie zajął Wojewoda i nie jest ono przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Powyższe oznacza, że sprawa powinna być oceniona przez pryzmat art. 216 ust. 1 pkt 2 u.g.n., który do działek zbytych w trybie art. 13 ust. 1 u.p.n. nakazuje stosować odpowiednio przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W pierwszej kolejności Sąd zbadał stanowisko Wojewody, w zakresie w jakim dotyczyło ono przesłanek zwrotu działek [...], [...], [...] oraz [...]. W odniesieniu do tego gruntu organ odwoławczy przedstawił bardzo szeroki wywód, który sprowadzić można do następujących tez: – na działkach [...], [...], [...] nie zrealizowano celu literalnie zapisanego w umowie z dnia [...] kwietnia 1959 r., rep. A II [...], to jest nie przeznaczono jej pod ulice i na zieleń publiczną; – skoro umowę z dnia [...] kwietnia 1959 r. zawarto w wykonaniu zobowiązań z u.p.n., to należy brać pod uwagę także kolejny cel umownego "wywłaszczenia" zapisany w art. 13 ust. 1, to jest przeznaczenie nieruchomości "na cele przyszłej polityki terenowej osiedla"; Wojewoda uznał, że na przedmiotowych działkach zrealizowano cel wywłaszczenia poprzez budowę przedszkola oraz stacji transformatorowej, bez której przedszkole nie mogłoby funkcjonować i dzięki temu zaspokojono potrzeby oświatowo-wychowawcze mieszkańców osiedla S.. – o tym, że nieruchomości zbyto z myślą o polityce terenowej osiedla otaczającego działki [...], [...], [...], [...] można wnioskować na podstawie zebranych dokumentów, które nawiązują do przedwojennego planu parcelacyjnego - urzędowego dokumentu określającego plany podziału gruntów pod osiedla. Powyższe doprowadziło Wojewodę do przekonania, że na działkach [...], [...], [...] oraz [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany (mieści się on celach przyszłej polityki terenowej osiedla). Wywód Wojewody dotyczący przedmiotowych działek jest rzetelny, jeśli chodzi o płaszczyznę przeprowadzonych dogłębnie wyjaśnień. Sąd jednak nie zgadza się z wnioskami organu, gdyż przeprowadzona analiza zasadza się na nieprawidłowym kierunku rozumowania. Zaznaczyć należy – co uwypuklają skarżący [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stawiając zarzuty naruszenia art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i art. 80 k.p.a. – że zbycie przedmiotowych działek nastąpiło na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 1959 r., która nader precyzyjnie i jednoznacznie określa, że "odstąpione działki przeznaczone są na ulice i na zieleń publiczną". Wszelkie wywody ukierunkowane na doszukiwanie się innych celów zbycia, w szczególności przez odwołanie się do treści art. 13 ust. 1 u.p.n. stanowią w ocenie Sądu niedopuszczalną próbę rozszerzającego rozumienia precyzyjnego celu wywłaszczenia. Sąd w tym miejscu pragnie dopowiedzieć, że jest mu znane bardzo obszerne orzecznictwo, w którym bada się, mgliste niekiedy, funkcjonalne związki nieruchomości z celami wywłaszczenia. Tego rodzaju rozważania są dopuszczalne, gdy akt wywłaszczający (ewentualnie jedna z umów na podstawie ustaw z art. 216 u.g.n.) nie precyzuje, albo nawet w ogóle nie wskazuje, celu, ze względu na który uprawnionego pozbawiono własności. Jak wskazano, w niniejszej sprawie umowa, w oparciu o którą poprzednicy prawni osób obecnie ubiegających się o zwrot działek nr [...], [...], [...] oraz [...] odstąpili swoją własność, jednoznacznie precyzuje cele na jakie to nastąpiło. Oznacza to, że takie właśnie cele powinny być brane pod uwagę przy ocenie przesłanek z art. 136 i 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. ("odstąpione działki przeznaczone są na ulice i na zieleń publiczną"). Uzupełniająco Sąd zaznacza też, że podstawą doszukiwania się w akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 1959 r., rep. A II [...] innych niż wprost w nim wyrażone celów zbycia nieruchomości nie może być wzmianka, że zawarcie umowy następuje "w wykonaniu zobowiązań" z ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. (u.p.n.), ani to, że w szerszym kontekście nieruchomości będące przedmiotem transakcji mogły wpisywać się w szeroko rozumiane, długookresowe cele przyszłej polityki terenowej osiedla. Wyrażony w akcie notarialnym zamiar odstąpienia gruntów "na ulice i na zieleń publiczną" mógł przecież zostać wyrażony właśnie "w wykonaniu zobowiązań" u.p.n. i wpisywać się w wieloletnią strategię przestrzenną obszaru K.. Nie można natomiast rozumować odwrotnie – to jest z podstawy prawnej i kontekstu umowy wywodzić, że cele zbycia nieruchomości są szersze, aniżeli w niej wskazano. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za zasadne zarzuty [...] i ,[...] – [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] dotyczące naruszenia art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz art. 80 k.p.a. Wojewoda bowiem przyjął zbyt daleko idące wnioski, gdy chodzi o cele zbycia działek nr [...], [...], [...] oraz [...] w umowie z dnia [...] kwietnia 1959 r., w sytuacji, gdy cel odstąpienia nieruchomości został sprecyzowany ("odstąpione działki przeznaczone są na ulice i na zieleń publiczną"). Z tych względów Sąd uwzględniając skargę wymienionych wyżej skarżących uchylił zaskarżoną decyzję. Na marginesie należy wskazać, że Sąd dokonał tożsamej wykładni w wyroku z 19 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 115/18 wydanego w analogicznym stanie faktycznym. O zwrocie kosztów orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. oraz § [...] ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265).