IV SA/Po 167/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Dnia 17 lutego 2006 r. do Zarządu [...] wpłynął wniosek G. A. W., W. M. P., G. P. oraz D. Z. P. – spadkobierców A. P. – o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Prezydent Miasta [...] (dalej "Prezydent Miasta") przekazał ww. wniosek Wojewodzie Wielkopolskiemu (dalej: "Wojewoda"), według właściwości. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda – na podstawie art. 26 § 2 i § 3 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") – wyznaczył Starostę [...] (dalej: "Starosta") jako organ właściwy do załatwienia sprawy. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego Starosta ustalił, iż będąca własnością A. P. nieruchomość położona w [...] obejmowała parcele oznaczone [...]. Została ona przejęta przez Skarb Państwa w drodze umowy "bezpłatnego odstąpienia" z dnia 24 sierpnia 1948 r., zawartej w trybie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.; dalej: "ustawa o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli"), z przeznaczeniem "na cele rozbudowy miasta, w szczególności na urządzenie ulicy [...] i ulicy projektowanej". Ustalono, że wywłaszczonej parceli nr [...] odpowiadają obecne działki nr [...]. Dalej organ I instancji ustalił, że A. P. zmarł w dniu [...] lipca 1950 r. a spadek po nim, na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] nabyli w zakresie majątku nie objętego małżeńską wspólnością ustawową: M. P. w 1/4 części, G. W. w 1/4 części, W. P. w 1/4 części oraz nieżyjący J. P. w 1/4, po którym spadek nabyli na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] G. P. i D. P., każde po 1/2 części. M. P. zmarła, a spadek po niej nabyli, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...]: G. W., W. P. oraz D. P., każdy po 1/3 części. Ustalono, że ww. M. P. i M. P. to ta sama osoba. W toku postępowania pełnomocnik wnioskodawców wniósł o odrębne rozpatrzenie wniosków o zwrot działki nr[...] , a tym samym wydanie dwóch oddzielnych decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Starosta orzekł o zwrocie działki nr [...] na rzecz wnioskodawców. Wojewoda rozpoznając odwołanie Miasta [...] (dalej: "Miasto") postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 99/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Miasta na to postanowienie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r. (sygn. akt I OSK 1274/08) oddalił skargę kasacyjną Miasta. W dniu [...] października 2006 r., a następnie w dniu [...] grudnia 2008 r., przeprowadzone zostały oględziny działki nr [...], z których wynikało, że działka od strony północno-wschodniej biegnie wzdłuż płotu oddzielającego teren placu zabaw przy przedszkolu i stanowi teren niezagospodarowany porośnięty trawą. Również ze sporządzonego w dniu 14 grudnia 2009 r. operatu szacunkowego określającego wartość działki nr [...] (dalej; "Operat"), w części dotyczącej wizji lokalnej wynikało, iż ww. działka stanowi grunt niezabudowany, niezagospodarowany i nieuzbrojony, na którym zlokalizowana jest sieć cieplna, nie eksploatowana, zajmująca ok. 9 m2 przedmiotowego gruntu. Jako instalacja nieczynna nie wymaga dodatkowego pasa ochronnego związanego z jej eksploatacją. Na przedmiotowej działce posadowiono również fragment ogrodzenia posesji sąsiedniej (ogrodzenie parkingu zlokalizowanego na działce nr [...]). Dojazd do nieruchomości przebiega przez urządzoną ul. [...], a przedmiotowa nieruchomość posiada dostęp do pełnego uzbrojenia (P, W, G, C) poprowadzonego w drodze dojazdowej. Na rozprawie administracyjnej w dniu[...] marca 2010 r. pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot nieruchomości, a pełnomocnik Miasta wniósł o zbadanie, czy przedmiotowa działka była przejściowo wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, jako zaplecze budowy. Sąsiadujące z działką przedszkole poinformowało, iż działka nie znajduje się w obrębie terenu zajmowanego przez przedszkole, zaś [...] poinformował, iż na działce nie realizował budowy drogi; działka jest poza układem komunikacyjnym i nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, oraz że działka zgodnie z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod usługi. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta orzekł o zwrocie na rzecz: G. W. w 8/24 części, W. P. w 8/24 części, G. P. w 3/24 części, D. P. w 5/24 części, nieruchomości położonej w [...]. W wyniku wniesionego przez Miasto odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że organ I instancji winien uzupełnić wniosek o zwrot działki poprzez potwierdzenie żądania jej zwrotu przez spadkobierców W. P. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], Starosta –na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 142 i art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie; "u.g.n.") – orzekł o zwrocie na rzecz: G. W. w 1/3 części, S. P. w 1/9 części, A. P. w 1/9 części, M. P. w 1/9 części, G. P. w 1/8 części i D. P. w 5/24 części, wyżej opisanej nieruchomości położonej w [...]. Jednocześnie organ I instancji orzekł nie zobowiązywać ww. osób do zwrotu na rzecz Miasta należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: – pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo – pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa bezpłatnie, na podstawie umowy odstąpienia z dnia [...] sierpnia 1948 r. zawartej w trybie art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli na cele rozbudowy miasta, w szczególności na urządzenie ulicy [...] i ulicy projektowanej. Organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, ponieważ znajduje się ona poza liniami granicznymi ulic: [...],[...] i [...], i nie stanowi ona drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z przeprowadzonych oględzin wynika, że jest ona gruntem niezagospodarowanym, niezabudowanym i nieuzbrojonym, a projektowana ulica nie została wybudowana. Inwestycja związana z realizacją budowy drogi ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do ul. [...]) została zakończona dopiero w dniu [...] października 2004 r., czyli 56 [lat] od chwili wywłaszczenia. W ocenie organu I instancji w stosunku do przedmiotowej działki spełnione zostały obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem w terminach przewidzianych w ww. przepisie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani celu tego nie zrealizowano. Starosta wskazał ponadto, że przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Ponieważ jednak nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło bezpłatnie, na cele rozbudowy miasta, osoby, na rzecz których następuje zwrot przedmiotowej nieruchomości, nie są zobowiązane do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wynikającego z art. 140 ust. 1 u.g.n. Starosta wskazał, że zgodnie z Operatem na działce nie stwierdzono żadnych trwałych nakładów i w związku z tym nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Od opisanej decyzji odwołanie wniosło Miasto, domagając się uchylenia zakwestionowanej decyzji oraz orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości, względnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając wskazano, że przytoczone w uzasadnieniu decyzji Starosty orzecznictwo sądowe zostało wybrane w sposób tendencyjny. Organ I instancji powinien zbadać, czy w przeszłości, tj. w terminie 10 lat od dnia dokonania wywłaszczenia, nieruchomość nie była w jakikolwiek sposób, nawet przejściowy, wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, np. w celu obsługi innych nieruchomości, na których cel ten zrealizowano. Działka była wykorzystywana jako zaplecze budowy przedszkola. Przez działkę przebiega sieć cieplna, która służyła w trakcie budowy oraz w początkowym okresie funkcjonowania przedszkola. Starosta nie podjął próby odszukania dawnych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w latach 1948-1958, ograniczając się do stwierdzenia, że planów tych nie udało się odnaleźć. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył treść rozstrzygnięcia organu I instancji (błędnie wszakże opisując udział S. P. we współwłasności zwracanej nieruchomości, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy). Ponadto wskazał, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki była budowa ulicy [...] oraz ulicy projektowanej. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że cel wywłaszczenia działki nigdy nie został zrealizowany. Na nieruchomości nie została wybudowana jakakolwiek droga. Celem wywłaszczenia nie była obsługa nieruchomości, na których zbudowano ulicę [...]. Wojewoda podkreślił, że cel wywłaszczenia należy interpretować w sposób ścisły. Wojewoda wskazał, że ze sporządzonego Operatu wynika, iż wartość działki według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny jest tożsama z wartością nieruchomości według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny. Zatem nie nastąpiła zmiana wartości działki, a więc spadkobiercy byłego właściciela nie są zobowiązani do zwrotu należności o których mowa w art. 140 ust. 1 u.g.n. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyło Miasto, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości, względnie o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając skargę pełnomocnik strony skarżącej powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty. Ponadto podniósł, że sporządzony w sprawie Operat powinien zostać zaktualizowany, z uwagi na upływ czasu W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że argumenty skargi stanowią powtórzenie zarzutów odwołania, przeanalizowanych już w toku postępowania drugoinstancyjnego, i nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się zaś do zarzutu konieczności aktualizacji Operatu podniósł, że w niniejszej sprawie kwestia ta nie ma istotnego znaczenia, gdyż z uwagi na to, iż przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło bez odszkodowania a stan nieruchomości oraz jej wartość nie uległy zmianie, to w przedmiotowej sprawie nie zachodzi potrzeba dokonania jakichkolwiek rozliczeń finansowych, o których mowa w art. 140 (oraz art. 217 ust. 2) u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa skutkujących, w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a., koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności (względnie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa) decyzji będącej przedmiotem skargi. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 216 ust. 2 u.g.n. przywołane przepisy stosuje się odpowiednio m.in. do nieruchomości, które – tak jak przedmiotowa nieruchomość obejmująca działkę nr [...] – zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. W myśl art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli – stosownie do art. 137 u.g.n. – stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym ostatnim przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną w powyższym rozumieniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei stosownie do art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego – w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu – ustalone w decyzji odszkodowanie (a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania), z tym że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, odpowiednio, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu; przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu; nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji na gruncie przywołanych przepisów, należy podzielić twierdzenia zaprezentowane w jej uzasadnieniu. Przede wszystkim nie ulega najmniejszej wątpliwości, że wywłaszczenia ("odstąpienia") przedmiotowej działki dokonano "na cele rozbudowy miasta, w szczególności na urządzenie ulicy [...] i ulicy projektowanej", oraz że tak określony cel nie został nigdy na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Sąd podziela bowiem stanowisko organu, że cel ów – jak każdy cel wywłaszczenia – należy interpretować w sposób ścisły (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2010 r., II SA/Wr 629/09, niepubl.) i w rezultacie przyjąć, że w tak rozumianym celu nie mieściło się, podnoszone przez skarżącego, przejściowe wykorzystanie przedmiotowej działki jako zaplecza budowy Przedszkola im. [...], ani przeprowadzenie przez nią ciepłociągu. Zresztą, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, samo istnienie na danej nieruchomości infrastruktury technicznej w postaci sieci przesyłowych nie uniemożliwia korzystania z tej nieruchomości przez jej byłego właściciela lub inną uprawnioną osobę – co najwyżej osoba, której taka nieruchomość jest zwracana, może być ograniczona w możliwości pełnego jej zagospodarowania, ale nie odbiera to możliwości samego zwrotu (tak trafnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 lipca 2008 r., II SA/Kr 556/08, niepubl.). Wobec faktu, iż z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy bezsprzecznie wynika, że cel wywłaszczenia przedmiotowej działki nigdy nie został zrealizowany – gdyż nie została wybudowana na niej jakakolwiek ulica – oczekiwanego skutku nie mógł także odnieść zarzut skarżącego, iż organy orzekające nie podjęły próby odszukania dawnych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w latach 1948–1956. Zważywszy przedmiot niniejszego postępowania byłoby to wręcz niecelowe, gdyż w tym przypadku znaczenie mogą mieć jedynie ustalenia co do sposobu faktycznego wykorzystania wywłaszczonej działki, a nie planowanego jej zagospodarowania. Nietrafny jest również zarzut skargi dotyczący konieczności aktualizacji Operatu. Należy bowiem zauważyć, że przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. może być stosowany wyłącznie do zmian spowodowanych wskutek "działań podjętych na nieruchomości", a więc świadomych i celowych czynności człowieka; nie będzie miał natomiast zastosowania do zmian wartości nieruchomości wywołanych wskutek zdarzeń niezależnych od człowieka, np. pojawienia się samosiejek (tak trafnie wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 lipca 2008 r., II SA/Lu 142/08, niepubl.). Skoro zaś bezspornym jest, iż przedmiotowa działka, przejęta przez Skarb Państwa bezpłatnie, stanowi teren niezagospodarowany porośnięty trawą (co przyznaje sam skarżący) – a więc w szczególności nie zostały poczynione na niej żadne naniesienia lub inne nakłady (co z kolei wynika nie tylko z Operatu, ale i z przeprowadzonych w toku postępowania wizji lokalnych) – to oznacza, że, jak trafnie wskazuje organ II instancji, w sprawie nie zachodzi konieczność dokonywania jakichkolwiek rozliczeń finansowych. Tym samym także kwestia przekroczenia (i to nieznacznego, bo o 1 dzień – według stanu na dzień wydania decyzji przez organ II instancji) określonego w art. 156 ust. 3 u.g.n. dwunastomiesięcznego terminu od daty sporządzenia Operatu, pozbawiona jest w niniejszej sprawie relewancji prawnej. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ja