IV SA/Po 182/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy, oddala skargę W dniu (...) r. T. C. złożył wniosek (uzupełniony w dniu (...) r., (...) r. i (...) r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy (gabinet lekarski) przewidzianej do realizacji na działce nr (...), ark.(...), obręb J. położonej przy ul. B. (...) w P. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (gabinet lekarski) przewidzianej do realizacji na działce nr (...), ark. (...) , obręb J. przy ul. B. (...) w P. W uzasadnieniu wskazano, iż objęta wnioskiem inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy bez równoczesnej jego odbudowy, rozbudowy czy nadbudowy, a zatem brak jest podstaw do uznania, że zachodzi przypadek nowej zabudowy przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Oznacza to, ze w przypadku tego rodzaju robót badaniu nie podlega, czy planowana inwestycja zgodna jest z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w takim przypadku bez stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Wnioskowana inwestycja dotyczy zmian w istniejącym budynku, a nie tworzenia nowej zabudowy. Wobec powyższego badaniu podlega wyłącznie art. 61 ust. 2-5 upzp. W przedmiotowej sprawie nie przeprowadza się analizy urbanistycznej, która dotyczy badania zgodności planowanej inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. w zakresie kontynuacji funkcji, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, linii zabudowy, cech zagospodarowania terenu. W zakresie wymagań przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 upzp stwierdzono, że teren, na którym planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej (dostęp przez drogę wewnętrzną – ul. B., działka nr (...) będącej w administracji Zarządu Dróg Miejskich (dalej ZDM)), istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowa decyzja wydana została po uzgodnieniu przeprowadzonym zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 upzp z Zarządem Dróg Miejskich oraz z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Odwołanie pod powyższej decyzji wniósł Z. S. nie zgadzając się z ustaleniami decyzji i wskazując, że budynek przy ul. B. (...) powinien pozostać budynkiem o funkcji tylko mieszkalnej, bez wprowadzenia funkcji usługowej. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO bądź Kolegium) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż powszechnie przyjęta wykładnia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 sprowadza się do uznania, że decyzje administracyjne wymagane są tylko dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części. Natomiast zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego związana ze zmianą funkcji bez wykonania robót budowlanych nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazana norma dotyczy robót budowlanych a zatem istotnej podstawy do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które związane są z wykonywaniem robót budowlanych. W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnił i nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy przedmiotowa zmiana wiąże się z wykonywaniem robot budowlanych, co ma to podstawowe znaczenie przy orzekaniu w tej sprawie, gdyż w przypadku stwierdzenia, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą żadnych tego typu prac, wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy byłoby bezprzedmiotowe i postępowanie powinno podlegać umorzeniu. Ponadto wskazano, iż nie można zgodzić się z organem I instancji, który przytaczając art. 61 ust. 1 pkt upzp wskazał, iż w przypadku rodzaju robot wymienionych w tym przepisie nie podlega badaniu, czy planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp określając wymogi dotyczące ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury odniósł je do "nowej zabudowy", to jednakże powyższe nie oznacza, iż w przypadku zmiany użytkowania obiektu budowlanego organ nie ma obowiązku badana czy planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 2 upzp. Z tych względów nie można wyłączyć inwestycji polegających na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego spod działania regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Kolegium wskazało, iż tak jak inne przedsięwzięcia inwestycyjne, również sama zmiana sposobu użytkowania obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego, poprzez nie zharmonizowanie zamierzonej nowej funkcji z charakterem istniejącej już na danym obszarze funkcji zabudowy. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art.60 ust. 1 oraz 54 w związku z art. 64 ust. 1 upzp i art. 104 kpa ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (gabinet lekarski) przewidzianej do realizacji na działce nr (...), ark. (...) obręb J. przy ul. B (...) w P. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji SKO z (...) r., wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono wokół przedmiotowej działki obszar analizowany i przeprowadzono na nim w dniu (...) r. ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, ale występuje również funkcja usługowa. Nowa zabudowa (nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego) jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Dopiero z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejąca na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Brak jest przy tym podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, chociażby jako możliwość powstawania budynków tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące. Podstawę odmowy wydana decyzji stanowić bowiem może jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Skoro zatem kontynuacja funkcji oznacza, iż nowy sposób użytkowania obiektu budowanego musi się jedynie mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu ( w tym użytkowania obiektów) i jest dopuszczalny o tyle, o ile można go pogodzić z już istniejącą funkcją, to uznać należy, iż planowana w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania obiektu stanowi kontynuację funkcji już istniejącej, ponieważ można pogodzić istnienie zabudowy mieszkaniowej z istnieniem na danym terenie budynku o funkcji usługowej. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem z 2003 r. Wyznaczony promieniem równym trzykrotności szerokości frontu przedmiotowej działki, obszar analizowany zawiera układ urbanistyczny pozwalający na określenie wymaganych dla nowej zabudowy parametrów. Są to nieruchomości przy ul. N. (...)– funkcja mieszkalna wielorodzinna, ul. N. (...)– funkcja mieszkalna jednorodzinna, ul. N. (...)– funkcja mieszkalna jednorodzinna z usługami, ul. B. (...)– funkcja mieszkalna jednorodzinna z usługami, ul. B. bez numeru- budynki garażowe. Na przedmiotowym obszarze wyróżnia się dominującą funkcję mieszkaniową jedno- i wielorodzinną z usługami towarzyszącymi. Mając na uwadze charakter zabudowy, o którą zwrócił się wnioskodawca oraz różnorodność zabudowy jaka występuje na analizowanym obszarze równym minimalnej wielkości (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.), organ nie widzi uzasadnienia dla rozszerzenia granic obszaru analizowanego ponad dopuszczalną wielkość minimalną. Takie zwiększenie obszaru nie wniosłoby dalszych istotnych dla sprawy faktów i co się z tym wiąże nowych ustaleń. Pozostawiono zatem promień obszaru analizowanego, wyznaczając granice tego obszaru przedstawione na załączniku graficznym do analizy. W przedmiotowej sprawie zachodzi kontynuacja funkcji usługowej, towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej. Planowany gabinet lekarski posiada dostęp do drogi publicznej, miejsca parkingowe zostały wyznaczone na terenie należącym do inwestora, zgodnie z pismem Zarządu Dróg Miejskich z dnia (...) r. Decyzję wydano po uzgodnieniu przeprowadzonym zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 upzp z Zarządem Dróg Miejskich (pismo z (...) r.) i Miejskim Konserwatorem Zabytków (pismo z dnia (...) r.). Odnosząc się natomiast do kwestii, czy zachodzi potrzeba ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mimo, iż inwestor nie dokonuje żadnych robót budowlanych związanych z przebudową budynku, organ zaznaczył, że zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp zmiana sposobu użytkowania części obiektu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Gdyby jednak uznać, że tylko zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części, związana z jednoczesnym wykonywaniem robót budowlanych wymagałaby ustalenia warunków zabudowy, to zachodziłaby sytuacja, w której "martwym" byłby zapis art. 71 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. S. zarzucił rażące naruszenie przepisów kpa, w szczególności art. 7, 8 i 77 § 1 kpa, które miało decydujący wpływ na wynik postępowania. Jego zdaniem dokonana analiza urbanistyczna pomija całkowicie specyficzne uwarunkowania obiektu objętego wnioskiem. Przedmiotowy budynek to przedwojenna, stylowa willa miejska w otoczeniu zieleni objęta ochroną konserwatorską, od zawsze pełniąca ponadstandardowe funkcje mieszkalne. Sąsiednia, granicząca nieruchomość to również przedwojenna willa miejska w otoczeniu zieleni pełniąca analogiczną funkcję. Planowana inwestycja nazywana gabinetem lekarskim to w rzeczywistości przychodnia lekarska, pracująca w systemie wielozmianowym, obciążająca ponad miarę część wspólną nieruchomości i generująca ewidentne uciążliwości dla głównej, mieszkalnej funkcji budynku. Dopuszczona przez organ I instancji zmiana sposobu użytkowania godzi w zastany stan rzeczy i narusza generalną zasadę kontynuacji funkcji. Uruchomienie planowanej inwestycji, w sposób oczywisty wiązać się będzie z automatyczną likwidacją ponadstandardowej funkcji mieszkalnej pozostałych lokali. Ponadto planowana inwestycja nie posiada możliwości dojazdu do wyznaczonego przez inwestora na własnym terenie obligatoryjnego miejsca parkingowego uzgodnionego zgodnie z Zarządem Dróg Miejskich w dniu (...) r. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) SKO na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji w sposób szczegółowy dokonał analizy działki objętej wnioskiem oraz prawidłowo wyznaczył obszar analizowany zgodnie z przepisami rozporządzenia z 2003 r. Planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Prawidłowo ustalono, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa o zróżnicowanej funkcji: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz mieszkalnej jednorodzinnej z usługami. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne znajduje się na nieruchomości, która sąsiaduje z terenami zabudowy mieszkaniowej o zróżnicowanym charakterze. Sąsiadujące działki, na których występują budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wyniki analizy w formie zarówno tekstowej jak i graficznej załączono do decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się z zarzutów odwołania Kolegium podniosło, iż skarżący nie sprecyzował na czym polega naruszenie prawa przez organ I instancji i czy mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Wskazuje jedynie na okoliczność zabudowy omawianego terenu budynkami typu willa miejska, w otoczeniu zieleni, objętego ochrona konserwatorską. Ponadto sugeruje, ze zamiary inwestora są dalej idące i w istocie planuje w przedmiotowym budynku otworzyć przychodnię lekarską. Kolegium wskazało, iż subiektywnie pojmowany interes faktyczny strony postępowania nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, zaś organ orzekający w sprawie ocenia planowaną inwestycję w zakresie takim jaki został sformułowany we wniosku. Odwołujący nie podaje jakie negatywne skutki i ograniczenia dla korzystania ze swojego prawa własności może spowodować planowana zmiana sposobu użytkowania, zaś organ odwoławczy również nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego odwołującego w przypadku wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W skardze na powyższą decyzję Z. S. zarzucił brak ustalenia faktycznego wymiaru zamierzenia inwestorskiego oraz nie zbadanie stopnia uciążliwości planowanej inwestycji. Ponadto zarzucił, iż analiza urbanistyczna wykonana w przedmiotowym postępowaniu zawiera braki uniemożliwiające prawidłową i pełną ocenę funkcji zabudowy na danym obszarze. Analiza pomija specyficzne uwarunkowania obiektu objętego wnioskiem oraz sąsiedniej nieruchomości (N. (...)). Oba budynki są wpisane do rejestru zabytków jako wille miejskie w otoczeniu zieleni. Oba zachowały do dnia dzisiejszego pierwotną, wyłącznie mieszkalną funkcję. Planowana inwestycja narusza generalną zasadę kontynuacji funkcji. Skarżący podniósł także, iż na wypadek wydania warunków zabudowy wnosił o zawarcie w decyzji rozstrzygnięć gwarantujących pełną ochronę jego interesu prawnego w tym zakresie (np. obligatoryjne postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę dla wnioskodawcy postępowania). Wniosek w tym zakresie organ całkowicie zignorował, pozostawiając bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012..270, dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że teren na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu użytkowania lokalu na usługowy, nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.. Z tego względu zasadnie organy przyjęły, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy wyżej przywołanej ustawy (art. 4 ust. 2 upzp). Z art. 59 ust. 1 uzpz wynika również, że istnieje obowiązek ustalenia w drodze decyzji warunków zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Oznacza to, ze również zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego jaki stanowi wyodrębniony lokal, wymaga decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie sytuacja taka ma miejsce, gdyż inwestor planuje zmienić sposób użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy (gabinet lekarski). Ponadto zaznaczyć należy, iż zgodnie z treścią art. 71 prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepis art. 32 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Z przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei przepis art. 50 upzp w ust. 2 wskazuje na dwa wyjątki od obowiązku ustalenia warunków zabudowy, z których jeden (pkt 2) nie wchodzi w grę z powodu treści art 71 ust. 1 prawa budowlanego, wskazującego na obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast drugi określony w pkt 1 tego przepisu, odwołuje się do kategorii zmian sposobu zagospodarowania terenu. Według niego, jeśli przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, to ustalenie warunków zabudowy nie jest wymagane. W aktach sprawy znajduje się informacja inwestora z dnia (...) r., iż zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na loka usługowy polegać będzie na zmianie funkcji bez wykonania dodatkowych robót budowlanych. Nie można jednak rzecz jasna wykluczyć sytuacji, w której zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu może doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Pojęcie to należy bowiem rozumieć w ten sposób, że zmiana zagospodarowania terenu nie odnosi się jedynie do kubatury lub powierzchni budynku, czy nawet do usytuowania budynku bezpośrednio na nieruchomości. Pojęcia "teren" nie można ograniczać w takich przypadkach do samej nieruchomości (działki). Sposób jego zagospodarowania natomiast należy określać poprzez nie tylko fizyczne zagospodarowanie w postaci umieszczenia budynku w tym a nie innym jego miejscu, ale także poprzez skutki dopuszczenia danej inwestycji do realizacji. Zagospodarowanie terenu zatem to umiejscowienie określonych obiektów na określonych nieruchomościach, które będą w taki a nie inny sposób funkcjonowały, a tym samym oddziaływały na te nieruchomości i obiekty, znajdujące się na tym terenie. Zestawienie reguł zrekonstruowanych z odpowiednich fragmentów przepisów art. 71, art. 32 prawa budowlanego i art. 50 upzp prowadzi do wniosku, że ustawodawca określił brak obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wówczas, gdy inwestycja polega na wykonywaniu robót budowlanych, polegających m. in. na przebudowie oraz zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, ale roboty te nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Tak, więc określenie pojęcia zmiany sposobu zagospodarowania terenu oraz ocena (wstępna) inwestycji z punktu widzenia jego standardów rzutuje na określenie obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Oznacza to, że wstępna pozytywna ocena, co do możliwości zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a właściwie powzięcie jakichkolwiek wątpliwości, co do braku zmiany zagospodarowania terenu, warunkuje wymóg ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. Zmiana przeznaczenia budynku oznacza racjonalnie uzasadnione przypuszczenie o możliwości takiej zmiany sposobu zagospodarowania, której skutkiem może być zwiększenie uciążliwości funkcjonalnej obiektu o nowym, zmienionym przeznaczeniu z lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy (gabinet lekarski) (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r. II OSK 1324/05, LEX nr 317395). Powyższe oznacza, iż planowana inwestycja wymagała wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ jej specyfika mogłaby spowodować zmianę przeznaczenia sposobu zagospodarowania terenu. Według postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, jeżeli planowana inwestycja spełnia łącznie wymagania przewidziane w art. 61 ust. 1- 5. Istotne również jest, co trafnie zaakcentowało Kolegium, że jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 upzp) organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że łączne spełnienie warunków art. 61 ust. 1 -5, przy braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, opierającej ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Do warunków objętych regulacją art. 61 ust. 1-5 upzp należy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa (pkt 1) uzależniająca zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada ta zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy (sposobu użytkowania) do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Ma więc gwarantować kontynuację – o jakiej mowa w tym przepisie – nie oznacza działki bezpośrednio sąsiadującej (przylegającej ) z działką na której ma postać zabudowa. Wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem szerokiego pojęcia sąsiedztwa – jako obszaru tworzącego pewną urbanistyczną całość, która dla każdego przypadku musi być ustalana oddzielnie (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 494). Natomiast wąskie rozumienie sąsiedztwa ograniczałoby w znacznym stopniu możliwość zabudowy oraz możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy prowadząc do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego, nad konstytucyjnie chronionym prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności by tego nie wymagały. Jak wskazuje się w przywołanej literaturze i orzecznictwie ratio legis art. 61 jest ochrona ładu przestrzennego. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy (i zagospodarowania terenu) nie dających się pogodzić z zabudową (zagospodarowaniem) już istniejąca na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Omawiana norma stanowi zatem instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolności zabudowy( art. 6 ust. 1 pkt 2 upzp) mając na względzie przede wszystkim, wymagania ładu przestrzennego. Stosowanie tego przepisu nie może jednak prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, którego elementem jest wolność zagospodarowania nieruchomości. Uprawniony może bowiem nieruchomość zagospodarować dowolnie w zakresie obowiązującego prawa. Określenie cech do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu lokalizacyjnego. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określony został w rozporządzeniu z 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istniejący ład przestrzenny ocenia się na podstawie analizy obszaru wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie obszar analizowany wyznaczony został w sposób zgodny z przywołanym przepisem. Organy w sposób wyczerpujący ustaliły istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu, przy przyjęciu, że za działkę sąsiednią należy rozumieć każdą działkę znajdującą się w obrębie obszaru analizowanego. Na działkach sąsiednich i w sąsiednich budynkach dominuje funkcja mieszkaniowa jedno i wielorodzinna z usługami towarzyszącymi, co przemawia za zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa. Trzeba mieć na względzie, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania lokalu, zasada dobrego sąsiedztwa stanowi jedynie o istniejących zmianach w istniejącym obiekcie a nie o tworzeniu nowej zabudowy, która zawsze stanowi ingerencję w istniejący ład przestrzenny. W takim przypadku zyskuje ona więc inne znaczenie. Trafnie organy przyjęły, że spełniony został w niniejszej sprawie wymóg kontynuacji funkcji o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W orzecznictwie podkreśla się, że przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejących obiektów na działkach sąsiednich, w szerokim pojęciu "działki sąsiedniej". Tam też przyjmuje się, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnia systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela lub inwestora, po to aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu (patrz wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 59/07). W kontekście art. 61 ust. 1 upzp wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Przywołać w tym miejscu należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 października 2007 r. II OSK 1401/06, że przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 upzp należy wziąć po uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w art. 1 upzp a nie ograniczaniu inicjatyw obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Projektowana w niniejszej sprawie inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z dotychczasową funkcją w terenie objętym analizą skoro w budynkach sąsiednich również łączona jest funkcja mieszkalna z funkcją usługową. Istniejąca w budynku, w którym planowana jest inwestycja, funkcja mieszkalna lokali nie wyklucza możliwości świadczenia usług nieuciążliwych dla ludności, zwłaszcza w parterze budynku. Zatem wobec powyższego nietrafiony okazuje się podstawowy zarzut skargi, iż planowana inwestycja może naruszać zasadę kontynuacji funkcji mieszkalnej spornego terenu. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż nie zagwarantowano dla planowanej inwestycji wymaganego miejsca parkingowego wskazać należy, iż na mocy art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 66 upzp decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji. Zgodnie z § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo. Mają one ponadto mieć charakter trwały i muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana Istotą unormowania § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również miejsc postojowych zaprojektowanych dla sąsiednich nieruchomości. Budynek zlokalizowany w centrum miasta, w którym przewidziano funkcję usługową powinien w szczególności uwzględniać potrzebę trwałego zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 grudnia 2010 r. II SA/Ke 632/10, LEX nr 753320, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. VII SA/Wa 124/08, LEX nr 5167 04). W rozpatrywanej sprawie w piśmie z dnia (...) r. inwestor wskazał, iż potrzeby parkingowe dla planowanej inwestycji zabezpieczone będą na terenie wnioskodawcy tj. na działce nr (...) (zgodnie z załączoną mapą) istniejącym zjazdem z ul. B. na dotychczasowych zasadach. W opinii zawartej w piśmie z dnia (...) r. (sprostowanej pismem z dnia (...) r.) Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że pełne potrzeby parkingowe dla planowanej inwestycji winny być zabezpieczone na terenie wnioskodawcy, bezwzględnie poza przyległym pasem drogowym, ul. B. Skoro z powyższego jednoznacznie wynika, iż Zarząd Dróg Miejskich wypowiedział się w kwestii zabezpieczenia miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji to tym samym nie można podzielić argumentacji skarżącego, iż nie zagwarantowano dla planowanej inwestycji miejsca parkingowego. Końcowo Sąd wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że do realizacji inwestycji w ogóle dojdzie. Inwestor może do niej przystąpić po uzyskaniu aktów wymaganych przepisami prawa budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem pierwszym etapem procesu inwestycyjnego , który znajduje swoje oparcie wyłącznie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można też wywodzić naruszenia interesów osób trzecich – decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowania jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności. Wydana w niniejszej sprawie decyzja zawiera wymagania w zakresie ochrony osób trzecich – zatem również skarżącego, który jest właścicielem mieszkania znajdującego się w budynku, w którym ma powstać sporna inwestycja. Jeżeli na etapie realizacji decyzji lub w okresie późniejszym prawa skarżącego zostaną naruszone będzie on mógł dochodzić ich ochrony we właściwym trybie. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.