IV SA/Po 19/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H.W. na uchwałę Rady Gminy T.P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych oddala skargę IV SA/Po 19/14 Uzasadnienie Rada Gminy T.P. dnia (...) r. podjęła uchwałę nr (...) o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w J. w rejonie ulicy W. W § 2 uchwały wskazano, że powierzchnia opracowania wynosi 33 ha, a granice opracowania planu określał załącznik nr 1 do uchwały. W uzasadnieniu uchwały Rady Gminy T. P. podniesiono, że na terenie objętym uchwałą zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. P. dominującym jest kierunek rolniczej przestrzeni produkcyjnej (symbol RP), a celem opracowania planu miejscowego jest ograniczenie rozwoju zabudowy na gruntach rolnych o wysokich klasach bonitacji gleby (IIIb, IVa) oraz zachowanie dotychczasowego rolnego użytkowania tego obszaru, zgodnie z polityką Gminy wyrażoną w Studium. Zdaniem Rady użytkowanie rolnicze obszaru, spełni również funkcję buforu pomiędzy zabudową mieszkaniową a przemysłowo-produkcyjną. Skargę na powyższą uchwałę po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa złożyła H. W. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że podjęta uchwała jest niezgodna z prawem i narusza interes prawny skarżącej, bowiem art.14 ust.1 Ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa merytoryczny zakres uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego winno być jedynie określenie granic obszaru objętego przyszłym planem zagospodarowania przestrzennego i rolą tej uchwały jest jedynie zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego, a informacja o przeznaczeniu terenu może być określana na etapie uchwalania samego planu. Skoro Rada Gminy T.P. w § 1 zaskarżonej uchwały podaje, iż przedmiotem prac planistycznych będzie przeznaczenie stosownego obszaru pod tereny rolne, to uchwałą przesądzono o przeznaczeniu działek należących do skarżącej o numerach (...) położonych w miejscowości J. Zdaniem skarżącej Rada Gminy T. P. naruszyła zasadę praworządności recypowaną na gruncie art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w art.15 ust.1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem przekroczyła delegację ustawową i podjęła działania właściwe Wójtowi Gminy, obligując Wójta Gminy T. P. do sporządzenia projektu planu miejscowego z przeznaczeniem wskazanego obszaru jako tereny rolne. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T. P.wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że nawet w sytuacji, gdy uchwała zawiera zapisy co do proponowanego przyszłego sposobu zagospodarowania terenu to propozycja ta nie ma żadnego normatywnego znaczenia, a odzwierciedla jedynie intencje rady. Toteż zdaniem organu skarżąca nie wskazała interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone podjęciem przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawę prawną skargi wniesionej w niniejszej sprawie stanowił art. 101 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 594 ze zm.) dalej również u.s.g. Przepis ten stanowi, że "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałą do sądu administracyjnego". Kontrolując sprawę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd bada czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, a mianowicie czy zaskarżono uchwałę z zakresu administracji publicznej, czy skarżąca wystosowała wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i czy zachowano termin do wniesienia skargi. Wstępna kontrola sprawy pozwala na stwierdzenie, że wymogi pozwalające na skuteczne wniesienie skargi zostały spełnione bowiem uchwała o przystąpieniu do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem z zakresu administracji publicznej, jak i zostały spełnione pozostałe wymogi dopuszczalności skargi. Kolejnym obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, bowiem spełnienie tegoż warunku daje legitymację do wniesienia skargi. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w sposób prawnie związany. W związku z powyższym obywatel skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszeni prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (wyrok NSA z 1.10.2013 r. I OSK 1209/13). Uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego podejmowana na podstawie art. 14 ust. 1 Ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 poz. 647 ze zm.) jest aktem prawa wewnętrznego i wiąże organ wykonawczy gminy w tym sensie iż organ ten podejmuje czynności przewidziane w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy przyznać rację skarżącemu, że wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego planem. Jednakże nawet w sytuacji, gdy uchwała zawiera zapisy co do przyszłego sposobu zagospodarowania terenu, nie ma to żadnego normatywnego znaczenia (wyrok WSA w Lublinie z 4.04.2013 r. II SA/Lu 107/13). "Z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem jedynie uchwałą intencyjną wyrażającą w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie powołany art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należącej do strony skarżącej" (wyrok IV SA/Po 232/12; wyrok II OSK 2442/12). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zarzutu skargi naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z treścią art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z brzmienia art. 7 Konstytucji, który stanowi, że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" wynika wprost ustrojowa zasada prawna legalizmu nakładająca określone obowiązki na organy władzy publicznej stosujące prawo, jak i te, które je tworzą w oparciu o odpowiednie przepisy, kompetencyjne, proceduralne i materialne. Zasada legalizmu jest adresowana do organów dysponujących kompetencjami władczymi, a więc do organów państwa czy samorządu terytorialnego. Jednakże uchybienie zasadzie legalizmu w konkretnej sprawie "proceduralne" poprzez określenie charakteru obszaru w uchwale o przystąpieniu do uchwalenia planu miejscowego musi być oceniane pod kątem skutków materialnoprawnych. Otóż uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Toteż subiektywne przewidywania co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270) skargę należało oddalić.