IV SA/Po 200/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Donata Starosta (spr) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A.Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej "PINB") nakazał A. Z. (zwanej dalej również "skarżącą") wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, rurociągu z rur betonowych [...] odcinka rowu melioracyjnego na długości [...]mb na drodze powiatowej nr [...] nr ew. gr. [...] i na dł. [...]mb na działce nr [...] w M. [...] oraz przywrócenie poprzedniego przebiegu rowu melioracyjnego. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB") uchylił ww. decyzję PINB w części określającej podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, i jako podstawę prawną wskazał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267; zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; zwanej dalej "p.b."), a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 402/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na ww. decyzję WINB. W dniu [...] stycznia 2015 r. PINB wysłał do skarżącej upomnienie, wzywające do wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu rozbiórki przedmiotowego rurociągu oraz przywrócenia poprzedniego przebiegu rowu melioracyjnego. Następnie PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W tym samym dniu PINB postanowieniem nr [...] na podstawie 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 121 § 2, 3 i 4, art. 122 i 124 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619; zwanej dalej "u.p.e.a.") orzekł o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oddalił zarzuty skarżącej co do tytułu wykonawczego nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] WINB uchylił postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. w części określającej podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 34 § 4 oraz art. 17 § 1 w związku z art. 18 u.p.e.a oraz art. 123 § 1 k.p.a., w pozostałej części postanowienie utrzymał w mocy. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] WINB uchylił postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2015 r., wskazująca na nieprawidłowości dotyczące wydania tytułu wykonawczego i nie skierowanie go do egzekucji administracyjnej. Następnie PINB wydał tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. W tym samym dniu PINB postanowieniem nr [...] na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 121 § 2, 3 i 4, art. 122 i 124 § 1 u.p.o.e. orzekł o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 123 w związku z art. 29 e.p.e.a. uchylił postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2015 r. w części, w jakiej wyznaczony został termin uiszczenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania obowiązku i w tym zakresie wezwał skarżącą do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] listopada 2015r. w terminie do dnia [...] marca 2016 r. oraz wezwał skarżącą do wpłacenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł w terminie do dnia [...] kwietnia 2016 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie PINB. W uzasadnieniu WINB rozważając dopuszczalności egzekucji administracyjnej stwierdził, że egzekwowany obowiązek rozbiórki przedmiotowego rurociągu oraz przywrócenia poprzedniego przebiegu rowu melioracyjnego może być egzekwowany w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, pisemne upomnienie zostało w dniu [...] stycznia 2015 r., a tytuł wykonawczy z dnia [...] listopada 2015 r. został prawidłowo wystawiony i doręczony skarżącej. Dalej WINB wyjaśnił, że w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego organ ma do wyboru dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, mógł zastosować przewidziane w art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze. W ocenie WINB ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Natomiast, zgodnie z art. 125 i 126 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części. WINB podzielił stanowisko PINB, iż w tym przypadku środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanej jest grzywna w celu przymuszenia. Wyjaśniając wysokość ustalonej grzywny WINB zaznaczył, że PINB wskazał w treści uzasadnienia postanowienia jakim przesłankami kierował się określając wysokość nałożonej grzywny. Odnosząc się do okoliczności terminu wykonania obowiązku WINB wyjaśnił, że mając na uwadze trwającą kalendarzową zimę, postanowił zmienić termin wykonania obowiązków oraz uiszczenia grzywny na czas wiosenny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. Z. podniosła, że wykonanie inwestycji miało służyć dobru mieszkańców całej wsi oraz prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Zaznaczyła, że chciała zalegalizować przedmiotową inwestycję, jednak nie pozwoliły na to organy nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącej sprawa powinna zostać ponownie rozpatrzona przez organ I instancji, a wykonanie obowiązków powinno zostać odroczone do czasu przeanalizowania sprawy przez Kancelarię Prezydenta RP. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie wydane zostało w ramach postępowania zmierzającego do egzekucji obowiązku rozbiórki rurociągu z rur betonowych [...] odcinka rowu melioracyjnego na długości [...]mb na drodze powiatowej nr [...] nr ew. gr. [...] i na dł. [...]mb na działce nr [...] w M. [...] oraz przywrócenia poprzedniego przebiegu rowu melioracyjnego. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia powyższego upomnienia. W myśl art. 26 § 4 u.p.e.a. jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 2 u.p.e.a.). Podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest zatem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji podlegających wykonaniu. Ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być zatem podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a., obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2539/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 423/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje, że ostateczną decyzją WINB z dnia [...] września 2015 r. nr [...] skarżąca została zobowiązana do dokonania rozbiórki przedmiotowego rurociągu oraz przywrócenie poprzedniego przebiegu rowu melioracyjnego. Skarga na wskazaną decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 402/14. Bezspornym pozostaje również, że skarżąca pomimo upomnienia nie wykonał nałożonego obowiązku. Upomnienie zostało doręczone skarżącej w dniu [...] stycznia 2015 r. Powyższe okoliczności uzasadniały wydanie przez PINB w dniu [...] listopada 2015 r. tytułu wykonawczego nr [...]. W ocenie Sądu wystawiony tytuł wykonawczy spełnia wymogi z art. 27 § 1 u.p.e.a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie zastosowanego środki egzekucyjnego wyjaśnienia wymaga, ze zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art.1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku wykonania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 539/13 dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Natomiast w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 538/13, z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10, z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1642/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym WINB prawidłowo ocenił, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia było uzasadnione. Jest to bowiem środek mniej dolegliwy, a zarazem skłaniający zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Ponadto wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia natomiast, nawet pomimo jej uiszczenia może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na zasadzie art. 126 u.p.e.a. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem skuteczne zaspokojenie wierzyciela, a w tym wypadku dotyczy to nałożonych na skarżącą obowiązków. W szczególności grzywna w celu przymuszenia nie zastępuje obowiązku przeprowadzenia danej czynności przez skarżącą. Spełnienie tego obowiązku powoduje jednak bezprzedmiotowość uiszczania tej grzywny, co odnajduje wyraz w jej umorzeniu na podstawie art. 125 u.p.e.a. Jeśli natomiast chodzi o wysokość ustalonej grzywny to w ocenie Sądu ustalona ona została w kwocie nieprzekraczającej kwoty określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a. Reasumując Sad wskazuje, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie było dopuszczalne. Przed wszczęciem postepowania organ doręczył skarżącej upomnienie. Ponadto organ wydał tytuł wykonawczy, a zastosowany środek egzekucyjny jest środkiem najmniej uciążliwym dla skarżącej. Bez znaczenia dla zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia pozostają zarzuty podniesione w skardze. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że argumentacja skarżącej odnosi się do wcześniejszego etapu postępowania legalizacyjnego, który nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Kwestia nakazu rozbiórki rozstrzygnięta została ostateczną decyzją WINB z dnia [...] września 2015 r. i nie może być przedmiotem ponownego badania w niniejszym postępowaniu. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w sentencji.