IV SA/Po 202/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lipca 2018 r. sprawy ze skargi O. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania O. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego. Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] kwietnia 2017 r. O. W. (dalej też jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") złożyła wniosek do P. Centrum Świadczeń o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na dziecko: [...], ur. [...] października 2016 r. Przywołaną wyżej decyzją z [...] maja 2017 r. Prezydent Miasta P. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") odmówił Wnioskodawczyni przyznania świadczenia rodzicielskiego na rzecz córki, wskazując, że świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli nastąpi zbieg świadczeń dla osoby uprawnionej, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, ponieważ O. W. pobiera świadczenie pielęgnacyjne na inne swoje dziecko – A. W. – przyznane decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Od opisanej decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2017 r. odwołanie złożyła O. W., wnosząc o zmianę tej decyzji i wydanie orzeczenia przyznającego Skarżącej prawo do świadczenia rodzicielskiego na rzecz córki, L. W., ponieważ świadczenie pielęgnacyjne otrzymuje na inne dziecko – A. W.. Decyzja odmowna jest, zdaniem Skarżącej, krzywdząca i niesłuszna, na dowód czego załączyła do odwołania wyroki sądów administracyjnych. Utrzymując w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] – przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2017 r. – SKO wskazało, że zgodnie z art. 17c ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518; dalej w skrócie "u.ś.r.") Skarżąca spełnia warunki do przyznania świadczenia rodzicielskiego na córkę. Jednakże w toku postępowania zarówno organ I, jak i II instancji ustaliły, że w sytuacji, kiedy O. W., jako osoba uprawniona, otrzymuje już świadczenie pielęgnacyjne przyznane na syna – z którego nie zrezygnowała – to zachodzą przesłanki do odmowy przyznania prawa do świadczenia rodzicielskiego, zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiodła O. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu ponownie podniosła, że L. W. jest innym dzieckiem niż to dziecko, które otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne (do [...] czerwca 2017 r.). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, z taką samą argumentacją, jak przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] czerwca 2018 r. (zatytułowanym "Uzupełnienie skargi"), wyznaczony z urzędu pełnomocnik Skarżącej, adw. M. I., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu, podnosząc, iż wskazany w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zbieg uprawnień do określonych w nim świadczeń ma zastosowanie tylko do sytuacji, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki. Ponadto pełnomocnik zauważył, że dokonana z dniem [...] sierpnia 2017 r. (tj. kilka miesięcy po złożeniu wniosku przez Skarżącą) nowelizacja art. 27 ust. 5 u.ś.r. – poprzez nadanie jego końcowemu fragmentowi brzmienia: "[...] przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobą uprawnioną - także w wypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami" – nie powinna oddziaływać na ocenę prawną niniejszej sprawy, zgodnie z zasadą "lex retro non agit". Na rozprawie w dniu [...] lipca 2018 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z [...] czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08; por. też wyrok NSA z 19.05.2011 r., I OSK 301/11 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2017 r. odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego, z uwagi na wystąpienie – zdaniem organów – sytuacji zbiegu praw do świadczeń, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952; w skrócie "u.ś.r."). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że kluczową, a zarazem sporną kwestią w tej sprawie jest wyłącznie prawidłowa wykładnia ww. przepisu. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. – w brzmieniu obowiązującym w okresie od 01 stycznia 2016 r. do 31 lipca 2017 r., a więc m.in. w dacie złożenia wniosku przez Skarżącą (25 kwietnia 2017 r.) oraz wydania decyzji przez organ I instancji (22 maja 2017 r.) – stanowił, że: "W przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Na tle powyższej regulacji ukształtowały się w orzecznictwie sądowym dwa poglądy. Pierwszy z nich – na który powołuje się strona skarżąca – zakłada, iż przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu przysługujących jej uprawnień także do innych, wymienionych w tym przepisie świadczeń, lecz tylko wówczas, gdy opieka sprawowana jest nad tą samą osobą i tej osoby dotyczą "zbiegające się" świadczenia. Nie obejmuje on natomiast zbiegu uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi osobami. Wyłączenie kumulacji świadczeń, wynikające ze wskazanego przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r., ma więc zastosowanie tylko w sytuacji, gdy dochodzi do zbiegu uprawnień w sensie podmiotowym, zarówno co do osoby sprawującej opiekę, jak i podopiecznego (por. wyrok NSA z 06.02.2018 r., I OSK 1875/17; a także wyroki WSA: z 23.08.2016 r., IV SA/Wr 158/16; z 15.09.2016 r., II SA/Sz 617/16, z 20.12.2016 r., II SA/Lu 842/16; z 26.01.2017 r., II SA/Łd 944/16; z 13.07.2017 r., IV SA/Wr 246/17; z 28.09.2017 r., II SA/Lu 527/17; z 08.02.2018 r., IV SA/Po 1211/17; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA") – co w niniejszej sprawie bez wątpienia nie miało miejsca, ponieważ (co podkreślała Skarżąca w odwołaniu i w skardze) wnioskowane świadczenie rodzicielskie dotyczyło jej córki, [...], zaś przyznane świadczenie pielęgnacyjne jej syna, A. W.. Jednakże w nowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaprezentowane zostało również odmienne, od powyższego, stanowisko w kwestii wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r. – do którego Sąd w niniejszym składzie się przychyla. Otóż, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1543/17 – odnosząc się do uregulowanej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. kwestii zbiegu wymienionych tam świadczeń, w tym zwłaszcza świadczenia rodzicielskiego i pielęgnacyjnego – uznał, że nieprawidłowe jest stanowisko, iż powołany w tym przepisie zbieg uprawnień do określonych w nim świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia z łączeniem uprawnień w sensie podmiotowym (zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby podopiecznego). NSA w szczególności zwrócił uwagę na to, że oba rodzaje ww. świadczeń mają charakter świadczeń pieniężnych i przysługują osobie, która opiekę wykonuje. Mają one za zadanie zapewnienie środków utrzymania rodzicowi (opiekunowi) w okresie, w którym on nie pracuje z tego powodu, że sprawuje wspomnianą wyżej opiekę. Przyjęcie zaś poglądu, że osoba sprawująca opiekę nad dwojgiem dzieci miałaby prawo do pobierania dwóch różnych świadczeń, z których każde, stanowiąc namiastkę wynagrodzenia za pracę, ma na celu dostarczenie jej (a nie podopiecznym) środków utrzymania, stawiałoby taką osobę w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do osób, które – niezależnie od liczby posiadanych dzieci – pozostając w zatrudnieniu, otrzymują tylko jedno wynagrodzenie za pracę. W świetle powyższego, przyjęcie za prawidłową takiej wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., z której wynika, że ów "zbieg uprawnień", o którym mowa w ww. przepisie, należy rozumieć jako sytuację, w której ta sama osoba jest uprawniona równocześnie do co najmniej dwu wskazanych tam świadczeń, przysługujących na tego samego podopiecznego, prowadzi do preferencyjnego traktowania osób, o których mowa w tym przepisie, w stosunku do osób pobierających zasiłek macierzyński lub pozostających w zatrudnieniu. Poza tym, gdyby przyjąć, że omawiany przepis dotyczy tylko sytuacji, gdy mamy do czynienia z łączeniem uprawnień w sensie podmiotowym – tj. zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki – to byłby on przepisem martwym, ponieważ z innych przepisów ustawy, wykluczających możliwość uzyskania jednocześnie prawa do obu świadczeń (np. art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r.), wynika brak prawa do ich równoczesnego pobierania. Należy przy tym zauważyć, że art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r. jest przepisem, który jedynie wskazuje przesłanki negatywne do otrzymania świadczenia rodzicielskiego, a nie jest takim, który reguluje zbiegu uprawnień do wymienionych w nim świadczeń. Tym samym należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed [...] sierpnia 2017 r. – znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na mocy przepisu przejściowego art. 17 ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428; zwanej dalej "ustawą zmieniającą") – wykluczał możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i rodzicielskiego również wówczas, gdy świadczenia te miałyby być pobierane na różne dzieci. Uzupełniając powyższą argumentację, nie można abstrahować również od tego, że wszelkie wątpliwości dotyczące prawidłowej wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r. rozwiewa jego aktualne brzmienie, nadane od [...] sierpnia 2017 r. przez ww. ustawę zmieniającą. Ustawą tą, w części wspólnej art. 27 ust. 5 u.ś.r. po słowach: "przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną" dodano zwrot: "– także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami" (zob. art. 6 pkt 17 ustawy zmieniającej). Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej wynika przy tym jednoznacznie, że nowelizując w taki sposób art. 27 ust. 5 u.ś.r., ustawodawca nie tyle zmienił jego dotychczasową treść, co jedynie doprecyzował jego brzmienie, w celu usunięcia wątpliwości pojawiających się na tle dotychczasowej redakcji tego przepisu. Innymi słowy, nie była to więc zmiana normatywna, a jedynie porządkowa – skoro we wspomnianym uzasadnieniu czytamy, że jest ona zmianą w zakresie "doprecyzowania art. 27 ust. 5 ustawy", która "ma na celu zapewnienie jednolitości stosowania przepisów ustawy przez organy właściwe i jednoznacznego wskazania, że nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowanych z budżetu państwa, które są związane z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny" (zob. pkt II.7 druku nr 1625 Sejmu RP VIII kadencji). Przedstawiony sposób rozumienia art. 27 ust. 5 u.ś.r., przyjęty w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1543/17 – do którego przychyla się Sąd w niniejszym składzie – został następnie podzielony także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (zob. np.: wyrok NSA z 15.03.2018 r., I OSK 2251/17; wyrok WSA z 30.05.2018 r., IV SA/Po 108/18 – dostępne w CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Sąd zaznacza, iż nie orzekł w kwestii wnioskowanego przez pełnomocnika Skarżącej wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane przezeń na zasadzie prawa pomocy, gdyż rozstrzyganie w tym zakresie należy, co do zasady, do referendarza sądowego (zob. art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), który wydaje w tym przedmiocie stosowne postanowienie, bez potrzeby składania przez pełnomocnika dalszych wniosków, w tym także wniosku o uzupełnienie wyroku, będącego w powyższych uwarunkowaniach wnioskiem bezprzedmiotowym.