IV SA/Po 206/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chodzieży na uchwały Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 13 lutego 2014 r. nr XXXVIII/239/2014 w sprawie zasad otrzymywania diet oraz zwrotu kosztów podróży sołtysom i przewodniczącym organu wykonawczego jednostek pomocniczych gminy działających na terenie miasta i gminy Wysoka oraz z dnia 30 marca 2022 r.nr XLVII/342/2022 zmieniającą uchwałę w sprawie zasad otrzymywania diet oraz zwrotu kosztów podróży sołtysom i przewodniczącym organu wykonawczego jednostek pomocniczych gminy działających na terenie miasta i gminy Wysoka stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości. Prokurator Rejonowy w Chodzieży, pismem z dnia 17 stycznia 2025 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wysoka nr XXXVIII/239/2014 z dnia 13 lutego 2014 roku w sprawie zasad otrzymywania diet oraz zwrotu kosztów podróży sołtysom i przewodniczącym organu wykonawczego jednostek pomocniczych gminy działających na terenie miast i gminy Wysoka, a także na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wysoka nr XLVII/342/2022 z dnia 30 marca 2022 roku zmieniającą uchwałę w sprawie zasad otrzymywania diet i zwrotu kosztów podróży sołtysom i przewodniczącym organu wykonawczego jednostek pomocniczych gminy działających na terenie miasta i gminy Wysoka. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały w całości wraz z uchwałą ją zmieniającą oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W ocenie Prokuratora uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 4 w związku z art. 40 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych, a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo iż stanowią one akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Rada Miasta i Gminy Wysoka, działając na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podjęła w dniu 13 lutego 2014r. uchwałę nr XXXVIII/239/2014 w sprawie zasad otrzymywania diet o zwrotu kosztów podróży sołtysom i przewodniczącym organu wykonawczego jednostek pomocniczych gminy działających na terenie miast i gminy Wysoka. Z kolei w dniu 30 marca 2022 roku Rada Miasta i Gminy Wysoka podjęła uchwałę nr XLVII/342/2022 zmieniającą uchwałę w sprawie zasad otrzymywania diet o zwrotu kosztów podróży sołtysom i przewodniczącym organu wykonawczego jednostek pomocniczych gminy działających na terenie miast i gminy Wysoka. W uchwałach wskazano, że wchodzą one w życie z konkretnie wskazanymi dniami. Uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Skarżący podkreślił, że uchwała ustalająca zasady wypłacania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej należy do kategorii aktów prawa miejscowego, a co za tym idzie do jej wejścia w życie niezbędna była publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę Gmina Wysoka wniosła o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w racie cofnięcia skargi na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania wyjaśniono, że na dzień podejmowania zaskarżonych uchwał przyjmowano pogląd, że uchwała podejmowana na podstawie art. 37b ustawy o samorządzie gminny nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego). W związku z wpłynięciem skargi przygotowane zostały: projekt uchwały w sprawie uchylenia uchwały nr XXXVIII/239/2014 oraz projekt uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży sołtysom i przewodniczącym organu wykonawczego jednostek pomocniczych gminy działających na terenie miast i gminy Wysoka. Uchwały niezwłocznie po podjęciu zostaną przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Prokuratorowi Rejonowemu w Chodzieży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego, a także w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 dalej w skrócie "u.s.g"), o tożsamym brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały zmieniającej (30 marca 2022 roku), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta i Gminy Wysoka nr XXXVIII/239/2014 z dnia 13 lutego 2014 roku w sprawie zasad otrzymywania diet oraz zwrotu kosztów podróży sołtysom i przewodniczącym organu wykonawczego jednostek pomocniczych gminy działających na terenie miast i gminy Wysoka, a także uchwała nr XLVII/342/2022 z dnia 30 marca 2022 roku zmieniająca wskazaną uchwałę. Na mocy uchwały nr XXXVIII/239/2014 Rady Miasta i Gminy Wysoka ustaliła, że sołtysom oraz przewodniczącym organu wykonawczego jednostek pomocniczych działających na terenie miasta i gminy Wysoka przysługują zryczałtowane diety oraz zwrot kosztów podróży związanej z wyjazdem poza teren gminy, podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionych funkcji (§ 1 ust. 1-2 uchwały). Dieta przysługuje z tytułu pełnienia funkcji publicznej, wykonywania zadań sołtysa oraz przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, za które nie otrzymują wynagrodzenia (§ 2 uchwały). Wypłata diety ma następować w terminie do 5 dnia następnego miesiąca po miesiącu, za który dieta przysługuje (§ 4 uchwały). W przypadku odwołania, rezygnacji z pełnionej funkcji, gdy kadencja rozpocznie się lub upłynie w trakcie miesiąca oraz z innej przyczyny, dietę wypłaca się w wysokości proporcjonalnej do liczby dni pełnienia obowiązków, przyjmując jeden dzień pełnienia obowiązków za 1/30 wysokości diety (§ 3 ust. 1 uchwały). W § 7 zaskarżonej uchwały zawarte zostało postanowienie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 marca 2014 roku. Natomiast uchwałą Rady Miasta i Gminy Wysoka nr XLVII/342/2022 z dnia 30 marca 2022 roku zmieniona został uchwała nr XXXVIII/239/2014 w ten sposób, że § 1 ust. 1 tej uchwały otrzymał brzmienie: "Sołtysom i przewodniczącym organu wykonawczego jednostek pomocniczych działających na terenie miasta i gminy Wysoka, przysługują zryczałtowane diety: a) sołtysom sołectw gminy Wysoka w wysokości 15% minimalnego wynagrodzenia za prace obowiązującą w danym roku; b) przewodniczącym organu wykonawczego jednostek pomocniczych (osiedli) w wysokości 8% minimalnego wynagrodzenia za prace obowiązującą w danym roku." W § 3 uchwały zmieniającej zawarte zostało postanowienie, że wchodzi ona w życie z dniem 01 kwietnia 2022 roku. Treść powołanych powyżej uchwał nie pozostawia wątpliwość, że są one aktami o charakterze normatywnym. Abstrakcyjność uchwał przejawia się w tym, że na mocy ich postanowień określone zostały zasady nabywania prawa do powtarzalnego świadczenia w postaci diety na pokrycie kosztów związanych z pełnieniem funkcji sołtysa lub przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Adresat tego prawa wskazany został generalnie, poprzez cechę, jaką jest pełnienie określonej funkcji w jednostkach pomocniczych gminy. Kwestie dotyczące organów jednostek pomocniczych są materią ustrojową, statutową jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 1-3 oraz 35 ust. 1-3 u.s.g.), a więc sprawa określenia praw i obowiązków sołtysów, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (art. 36 ust. 1-3 u.s.g.), nie możne zostać unormowana aktem kierownictwa wewnętrznego. Przyjmuje się, że sprawy dotyczące zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy wymagają unormowania w drodze przepisów powszechnie obowiązujących o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z 18.07.2023 r., III OSK 2003/22, LEX nr 3595148.). Stanowisko, że rada gminy w drodze przepisów statutowych (uchwały podejmowanej na podstawie art. 5 i art. 35 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.) może przyznać sołtysom prawo do zwrotu kosztów przejazdu i diet w sprawach związanych z pełnioną przez nich funkcją zostało przyjęte już w stanie prawnym aktualnym na dzień 27 marca 1995 roku, a więc przed wejściem w życie wyraźnej ku temu podstawy prawnej w postaci art. 37b u.s.g., dodanej przez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 29 września 1995 roku o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.95.124.601) z dniem 1 stycznia 1996 roku (uchwała SN z 8.02.1996 r., III AZP 33/95, OSNP 1996, nr 16, poz. 216, Legalis nr 29754; wyrok NSA w Warszawie z 10.03.1995 r., II SA 138/95, Legalis nr 39280). W myśl art. 40 ust. 1-2 u.s.g., w brzmieniu aktualnym na datę podjęcia każdej ze skarżonych uchwał, organy gminy mogą na podstawie upoważnień ustawowych stanowić akty prawa miejscowego, które obowiązują na obszarze gminy. Zakresem tego upoważnienia objęte są, między innymi, spraw wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). Zgodnie zaś z art. 37b ust. 1 u.s.g. (powołany w treści zaskarżonych uchwał jako ich podstawa prawna), rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie organów, które je ustanowiły. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z treścią art. 13 pkt 2 ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r. Nr 197 poz. 1172 ze zm.), o tożsamym brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały zmieniającej, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prokurator trafnie dostrzegł, że zapisy o treści "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 marca 2014 roku" oraz "Uchwała wchodzi w życie z dniem 01 kwietnia 2014 roku" nakazują przyjmować, iż postanowienia zaskarżonych uchwał uzyskują moc obowiązującą bez ich publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jako sprzeczne z art. 13 pkt 2 ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym należy rozpoznać jako istotne naruszenie prawa (porównaj wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 roku o sygn. akt II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 roku o sygn. akt II OSK 2040/18, Lex nr 3096440). Ujawniona wada, naruszenie wymogu ogłoszenia uchwały jako warunku wejścia w życie aktu prawa miejscowego, dotyczy wszystkich postanowień zaskarżonych uchwał. Prokurator słusznie przyjmuje, że opisane naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżony uchwał w całości (wyrok WSA w Poznaniu z 16.01.2020 r., IV SA/Po 749/19, LEX nr 2770714; wyrok WSA w Gdańsku z 6.02.2019 r., II SA/Gd 719/18, LEX nr 2622785). Do dnia wydania wyroku Gmin Wysoka nie przedłożyła zapowiadanej uchwały uchylającej uchwałę nr XXXVIII/239/2014 oraz uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży sołtysom i przewodniczącym organu wykonawczego jednostek pomocniczych gminy działających na terenie miast i gminy Wysoka. Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (postanowienie NSA z 9.07.2014 r., II FSK 1681/14, LEX nr 1494971; postanowienie NSA z 12.12.2013 r., II OSK 2964/13, LEX nr 1406712). Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku, tj. stwierdzono nieważność zaskarżonych uchwał w całości.