IV SA/Po 210/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 listopada 2021 r. nr XLV/381/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rej. ul. Rolnej, ul. Golęcińskiej, ul. Polnej i ul. Zielonej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej części tekstowej i graficznej w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1MNs i 2MNs; 2. zasądza od Gminy Rokietnica na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy Rokietnica, w dniu 29 listopada 2021 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę nr XLV/381/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rej. ul. Rolnej, ul. Golęcińskiej, ul. Polnej i ul. Zielonej. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 22 lutego 2023 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę. Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w części, tj. w zakresie terenów: 1MNs oraz 2MNs zaskarżonej uchwały, a także zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała, we wskazanym zakresie, została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, że w § 28 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, dotyczącym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów 1MNs, 2MNs, 3MNs oraz 4MNs - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jedynie szeregowa, dla terenu 2MNs nie ustalono minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, natomiast dla terenu 1MNs został on określony dwa razy na innym poziomie: w lit. a - na poziomie 15%, oraz w lit. d - na poziomie 20%. Wojewoda stwierdził, że w planie obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej. Zasady zagospodarowania działek muszą być określone w sposób jednoznaczny, gdyż treść przepisów planu determinuje sposób wykonywania prawa własności. Ustalenie powierzchni biologicznie czynnej nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości. Gmina Rokietnica zażądała oddalenia skargi w całości oraz wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zgłoszonych żądań organ wyjaśnił, że w § 28 ust. 1 pkt 4 lit. a nastąpiła omyłka pisarska polegająca na wskazaniu minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 15% dla terenu 1MNs zamiast dla terenu 2MNs. Intencją planu było określenie mniejszych wymagań w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (15%) dla terenu 2MNs niż dla sąsiedniego terenu 1MNs (20%) z uwagi na fakt, że na terenie 2MNs głębokość, a zatem i powierzchnia nowo wydzielanych działek będzie mniejsza niż na terenie 1MNs. Na mocy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2023 roku postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.). Sąd wyjaśnił, że niniejszej sprawie, a także w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Po 273/22, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest ta uchwała Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 listopada 2021 roku Nr XLV/381/2021, a zakresem zaskarżenia objęte są te same postanowienia dotyczące terenów oznaczonych symbolami 1MNs oraz 2MNs. Postępowanie w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Po 273/22 zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2025 roku o sygn. akt II OSK 1879/22 poprzez całkowite oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 14 maja 2025 roku, podjął postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rada Gminy Rokietnica z dnia 29 listopada 2021 roku Nr XLV/381/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rej. ul. Rolnej, ul. Golęcińskiej, ul. Polnej i ul. Zielonej, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2021 roku pod pozycją 9810. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 40 Uchwały), tj. z dniem 28 czerwca 2021 roku, nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana. Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 704 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 14 65 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g."). Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło w dniu 23 grudnia 2021 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją do sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania. Natomiast zarzuty sformułowane w skardze Sąd podziela w całości uznając je za trafne. W § 28 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, dotyczącym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów 1MNs, 2MNs, 3MNs oraz 4MNs - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jedynie szeregowa, dla terenu 2MNs nie ustalono minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, natomiast dla terenu 1MNs został on określony dwa razy na różnym poziomie: w lit. a - na poziomie 15%, oraz w lit. d - na poziomie 20%. Sąd podziela ocenę Wojewody, że stwierdzony brak ustalenia w zaskarżonej Uchwale parametru minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenu 2MNs - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stanowi oczywiste i istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Dostrzegać należy, że kwestia parametru minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, na mocy § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.), została unormowana jedynie w odniesieniu do działek budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania. W konsekwencji brak obligatoryjnych ustaleń co do zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w odniesieniu do terenu przeznaczonego w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jedynie szeregową 2MNs należało rozpoznać jako podstawę do stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (porównaj wyrok NSA z 14.11.2023 r., II OSK 381/21, LEX nr 3707455). Wojewoda trafne dostrzega, że treść przepisów planu miejscowego determinuje sposób wykonywania prawa własności. Zasady zagospodarowania działek budowlanych muszą być określone w sposób jednoznaczny. Postanowienia planistyczne, w tym te dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, nie mogą nasuwać żadnych wątpliwości, muszą być spójne. Przyjmuje się, że podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. muszą być oznaczone w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę (porównaj wyrok WSA w Poznaniu z 21.05.2025 r., IV SA/Po 273/25, LEX nr 3869311). Za takie "niebudzące wątpliwości interpretacyjnych" nie mogą zostać uznane zapisy 28 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały, w myśl których dla terenu 1MNs ustalone zostały sprzeczne wartość w zakresie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie Sądu ujawnionych niespójności nie można sanować poprzez usunięcie z obrotu prawnego jedynie tego postanowienia, które w świetle argumentacji odpowiedzi na skargę nie było zgodne z intencją planu. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Kompetencja do ustalenia treści aktu prawa miejscowego przynależy do organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że ujawnione wady, niekompletność i brak spójność regulacji planistycznej ma istotny wpływ na treść planu miejscowego, stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1MNs oraz 2MNs. Stwierdzonych wadliwości nie da się usunąć na drodze interpretacji zapisów planu. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej warstwę tekstową i graficzną w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1MNs oraz 2MNs zaskarżonej uchwały (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Gminy Rokietnica na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023, poz. 1935 ze zm.).