IV SA/Po 22/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku W. J. N. o wstrzymanie wykonania uchwały w sprawie ze skargi W. J. N. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [..] r. nr [..] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ś.. postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały W. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Święciechowa z dnia 26 października 2017 r. nr XXXV/263/2017 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Święciechowa zatwierdzonego uchwałą Nr VII/58/99 Rady Gminy Święciechowa z dnia 30 sierpnia 1999 roku zmienionego Uchwałą nr VII/49/2007 Rady Gminy Święciechowa z dnia 5 czerwca 2007 roku, Uchwałą nr XXVII/192/2009 Rady Gminy Święciechowa z dnia 27 listopada 2009 roku, Uchwałą nr V/38/2011 Rady Gminy Święciechowa z dnia 31 marca 2011 roku i Uchwałą Nr XXXIII/267/2014 Rady Gminy Święciechowa z dnia 29 kwietnia 2014 roku (dalej jako: Uchwała zmieniająca studium). Uchwałę zmieniającą studium zaskarżono w całości, a w skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania Uchwały zmieniającej studium przez organ, a gdyby organ do wniosku tego się nie przychylił, wniesiono o wstrzymanie wykonania Uchwały zmieniającej studium przez Sąd. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że żądania Skarżącego, w tym żądanie wstrzymania wykonania Uchwały zmieniającej studium przez organ jest niezasadne i podkreślono, że podniesione w skardze zarzuty de facto nie dotyczą zapisów zaskarżonego Studium, ale postępowania administracyjnego, które jest w toku. Wyjaśniono, że trwa wznowione postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pt. "eksploatacja odkrywkowa POLA B,C oraz D(...)". Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania Uchwały zmieniającej studium został uzasadniony. Skarżący wskazał, że obowiązywanie Uchwały zmieniającej studium powoduje niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody lub wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Skarżącego dalsze utrzymywanie w mocy sprzecznej z prawem Uchwały zmieniającej studium może przyczynić się do zagrożenia życia i zdrowia dziesiątek tysięcy mieszkańców korzystających z wody pochodzącej z ujęcia wody podziemnej Przybyszewo-Strzyżewice, gdyż zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Święciechowa może – zdaniem Skarżącego – być niezbędna "do niejakiej konwalidacji podjętych już działań Wójta Gminy Święciechowa, których legalność budzi poważne wątpliwości". Skarżący podniósł, że Wójt Gminy Święciechowa pozytywnie zaopiniował zamierzenie w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża kruszywa naturalnego dla obszaru górniczego, który utworzył Marszałek Województwa Wielkopolskiego. Podkreślono, że postanowienie to – w ocenie Skarżącego – wydane zostało bez uwzględnienia przepisu art. 7 ust 2 Prawa geologicznego i górniczego. Podkreślono, że dotychczas dla terenu, na który wydano decyzję o eksploatacji kruszywa, postanowienia studium ustalały zasady wykorzystania na cele rolne. Podkreślono też, że na podstawie decyzji koncesyjnej obciążonej wadą, inwestor rozpoczął już prace na jednym z pól. Skarżący podniósł, że prowadzenie prac górniczych na terenie strefy ochronnej ujęcia wody może powodować zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców. Skarżący zauważył również, że nie można wykluczyć, że po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji koncesyjnej, inwestor wystąpi z nowymi wnioskami o wydanie postanowień i decyzji niezbędnych do zlokalizowania kopalń na tożsamych terenach. A w takim przypadku nawet gdyby obecnie udzielona decyzja koncesyjna została wzruszona, to inwestor mógłby uzyskać nową koncesję, opierając się o tekst studium, które zostało przez Skarżącego zaskarżone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały nie jest zasadny. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm. – dalej ppsa) wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 ppsa po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dokonując oceny zasadności złożonego wniosku należy podkreślić, że instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Należy wskazać, że również w sprawach dotyczących wniosków o wstrzymanie wykonania uchwały zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wskazuje się, że zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania aktu winna być ocenia w kontekście wystąpienia powyższych okoliczności (por. postanowienie NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. II OZ 284/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 ppsa, w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do - konkretnych - okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy (postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. II GZ 84/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że powołany art. 61 § 3 ppsa zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, lecz wystarczające jest uprawdopodobnienie, przy czym uprawdopodobnienie nie może opierać się na samych ogólnych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko (por. postanowienie NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 443/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszej motywacji, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania aktu. Uprawdopodobnienie okoliczności mających uzasadniać wniosek o wstrzymanie wykonania jest zatem obowiązkiem strony, a uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. To w interesie strony leży zatem możliwie najbardziej wyczerpujące wykazanie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 76/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy, Skarżący wskazuje na to, że obowiązywanie Uchwały zmieniającej studium powoduje niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody lub wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Skarżącego dalsze utrzymywanie w mocy sprzecznej z prawem Uchwały zmieniającej studium może przyczynić się do zagrożenia życia i zdrowia dziesiątek tysięcy mieszkańców. Na poparcie swojego stanowiska Skarżący przywołał okoliczności i argumenty dotyczące wadliwego, w ocenie Skarżącego, działania Wójta Gminy Święciechowa i wskazał na fakt rozpoczęcia prac realizowanych na podstawie wadliwej decyzji koncesyjnej na wydobywanie kopalin ze złoża kruszywa. O zasadności złożonego wniosku przesądza, w ocenie Skarżącego też fakt, że zmiana studium, umożliwi w przyszłości wydanie kolejnych koncesji, co z kolei będzie wpływać na zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Powyższe argumenty zawarte w złożonym wniosku należało ocenić w kontekście zaistnienia przesłanek, zawartych w art. 61 § 3 ppsa, z uwzględnieniem faktu, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zauważenia wymaga, że objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania uchwała w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.), nie jest aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała taka jedynie rozpoczyna proces planistyczny na terenie danej gminy, jest pierwszym z etapów procedury planistycznej, w wyniku której uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego. Możliwość wszczęcia postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego treść, stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdeterminowana jest treścią obowiązującego studium, sama w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OZ 803/09; z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OZ 359/07; z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II OZ 1267/07; z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1086/11, wszystkie dostępne na ww. stronie internetowej). Odnosząc się do argumentacji złożonego wniosku należy zwrócić uwagę, że sam Skarżący niebezpieczeństw upatruje de facto nie w skutkach samej Uchwały zmieniającej studium, ale w aktach administracyjnych (decyzjach i postanowieniach), które mogą zostać wydane – jak podnosi Skarżący – na podstawie Uchwały zmieniającej studium. Zauważyć trzeba, że sam Skarżący nie odwołuje się do skutków wynikających z faktu podjęcia Uchwały zmieniającej studium, które należałoby oceniać w kategorii przesłanek zastosowania art. 61 § 3 ppsa. Skarżący wskazuje, że wadliwe w jego ocenie postanowienie już wydane przez Wójta oraz decyzje i postanowienia, które – jak podnosi Skarżący – być może zostaną wydane w przyszłości z uwzględnieniem zapisów Uchwały zmieniającej studium i na podstawie, których możliwe będzie zlokalizowanie kopalni, mogą powodować zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. W tym kontekście należy zauważyć, że warunkiem powstania opisanych przez Skarżącego niebezpieczeństw dla życia i zdrowia ludzkiego jest uprzednie wydanie stosownych decyzji i postanowień. Opisane we wniosku niebezpieczeństwa stanowić będą zatem konsekwencję wydanych postanowień i decyzji, a nie samej Uchwały zmieniającej studium. Podkreślić należy, że jak wskazuje argumentacja złożonego wniosku, są to co do zasady zdarzenia niepewne i zależne od ustaleń innych - niż Rada Gminy Święciechowa - organów, a w konsekwencji nie stanowią takich okoliczności, które wskazywałyby na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa w okolicznościach badanej sprawy. Nie można zatem nie dostrzec, że Skarżący nie przedstawił dostatecznej argumentacji dla wykazania, iż Uchwała zmieniająca studium może wywołać nieodwracalne skutki lub znaczną szkodę, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa. Z całą mocą podkreślić jednak należy, że w opisanej w złożonym wniosku sytuacji, ustawodawca nie pozbawia skarżącego możliwości skorzystania z ochrony tymczasowej. Mając na względzie podniesione we wniosku okoliczności, aby zapobiec opisanym we wniosku niebezpieczeństwom, będzie należało rozważyć zwrócenie się o zastosowanie instytucji z art. 61 § 3 ppsa w odniesieniu do opisanych przez Skarżącego decyzji i postanowień, których wykonalność – jak wskazuje Skarżący – skutkować będzie niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Z opisanych wyżej powodów Sąd na podstawie art. 61 § 3 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia. Stosownie do art. 61 § 5 ppsa postanowienie wydano na posiedzeniu niejawnym.