IV SA/Po 22/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Ż. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia 9 października 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podniosło, że decyzją z dnia 9 października 2022 r. odmówiono przyznania Ż. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad siostrą M. D.. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że przyczyną odmowy jest fakt, iż ojciec M. D. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Ż. P. podnosząc, iż przedmiotowa decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż pomaga siostrze w codziennym funkcjonowaniu i jest jedyną osobą mającą możliwość sprawowania opieki nad siostrą, gdyż jej ojciec sam wymaga długotrwałej opieki i nie jest w stanie zająć się córką. SKO w K. wskazało, że stosownie do treści przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2023.390, dalej jako "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 z późn. zm., zwanej dalej "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną M. D. wystąpiła jej siostra Ż. P.. Jak wynika z akt sprawy ojciec siostry odwołującej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle powyższego stanu faktycznego sprawy uprawnienie odwołującej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad jej siostrą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może być rozpatrywane jedynie w odniesieniu do treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W ocenie SKO zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje Kolegium doszło do wniosku, że jakkolwiek na odwołującej jako siostrze ciąży wobec legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności M. D. obowiązek alimentacyjny, o jakim mowa w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to niewątpliwie przedmiotowy obowiązek alimentacyjny obciąża ją w dalszej kolejności. Wymagająca opieki M. D. ma bowiem ojca, który nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Skoro zatem ojciec siostry odwołującej żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, to już ta okoliczność przesądza o braku możliwości przyznania odwołującej świadczenia pielęgnacyjnego. Z woli ustawodawcy istnieje bowiem zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych w dalszej kolejności w sytuacji istnienia osób zobowiązanych w pierwszej kolejności i dopiero ustalenie obiektywnych okoliczności uniemożliwiających realizowanie takiego obowiązku przez zobowiązanych w pierwszej kolejności. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 3804/18 oraz z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2392/20. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu Ż. P. reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że ojciec M. D. jest w stanie czynić zadość obowiązkowi alimentacyjnemu, 2. naruszenie art. 132 k.r.o. poprzez jego niezastosowanie pomimo zajścia okoliczności w nim wskazanych, 3. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) poprzez jego niezastosowanie pomimo zajścia okoliczności w nim wskazanych, 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz naruszenie art. 89 § 1 k.p.a. - nieprzeprowadzenie rozprawy pomimo zgłoszenia takiego wniosku przez skarżącą 5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 89 § 2 k.p.a. oraz art 90 § 1 i 2 poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków wnioskowanych przez Skarżącą W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Należy również podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy M. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że wymagająca opieki M. D. legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 30.12.1997 r. uznającym w/w za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie jest również kwestionowane przez organ to, że wnioskodawca – Ż. P. jest siostrą wymagającej opieki, na której stosownie do treści przepisów art. 128 i art. 129 k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny względem siostry. Skarżąca nie legitymuje się także orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym uznać należy, iż skarżąca spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jednakże jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych M. D. ma ojca, którego obowiązek alimentacyjny względem córki wyprzedza obowiązek alimentacyjny ciążący na skarżącej, jako dalszym zstępnym. Jednocześnie ojciec niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, iż w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania przedmiotowego świadczenia, określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej. Zasadność powyższego stanowiska potwierdza pkt 1 podjętej w dniu 14 listopada 2022 r., na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 2/22 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w której jednoznacznie stwierdzono, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)." W uzasadnieniu powyższej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że: "z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym". Jednocześnie wskazano, że "w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że "rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami". Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na kategoryczne i jednoznaczne wskazanie w przywołanej uchwale NSA, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, co do której istnieją inne, bliższe stopniem pokrewieństwa osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny wnioskodawcy, jest legitymowanie się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., który to przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 27 listopada 2020 r., II GSK 3773/17; z 12 lutego 2019 r., I FSK 116/17; z 25 listopada 2022 r., I OSK 206/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, podzielając pogląd zaprezentowany w przywołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wskazało na wystąpienie negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co uniemożliwiało pozytywne rozpatrzenie żądania skarżącej. Wobec powyższego zarzuty skargi, co do naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego nie znajdują uzasadnienia. Jakkolwiek sytuacja skarżącej i jej rodziny jest trudna to, wskazać należy, iż ojciec skarżącej pomimo złego stanu zdrowia nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W powyższych okolicznościach zaistniała zatem negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy ( w brzmieniu obowiązującym na czas wydania decyzji). Jednocześnie Sąd stwierdza, iż wbrew stanowisku strony skarżącej procedujące w sprawie organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły cały materiał dowodowy, zarówno pod kątem możliwości uznania skarżącej za podmiot uprawniony do otrzymania wnioskowanego świadczenia, jak i pod kątem wystąpienia przesłanek zarówno pozytywnych, jak i negatywnych przemawiających za jego przyznaniem. Prowadząc postępowanie organy działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne (art. 7 k.p.a.), jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy, a uzasadnienie kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto skarżąca miał zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, o czym świadczy podejmowana przez nią aktywność procesowa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.