IV SA/Po 223/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi W.P., Z.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących W.P. i Z.U. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zwraca skarżącym W.P. i Z.U. nadpłacony wpis kwocie 500 (pięćset) zł. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z roku 2013, Nr 267, ze. zm. zwanej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, 6 i 7 art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z r. 2012, poz. 647, ze zm. zwanej dalej jako "u.p.z.p.") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...]z dnia [...] września 2013 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szkoły podstawowej i gimnazjum z salą gimnastyczną na działce nr geod. [...], położonej w S., ul. K. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem złożonym w dniu [...] lutego 2010 r. W.P. i Z.U. (zwani dalej również jako "skarżący") zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szkoły podstawowej i gimnazjum z salą gimnastyczną na działce nr geod. [...], położonej w S., ul. K. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżących decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło przedmiotową decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu I instancji istniejąca w obszarze analizowanym, przy ul. K. zabudowa stanowi odpowiednie sąsiedztwo dla działki nr geod. [...] w zakresie kontynuacji funkcji (funkcja usługowa). Jednak gabaryty projektowanego budynku znacznie odbiegają od gabarytów obiektów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie w zakresie powierzchni zabudowy, i wysokości elewacji frontowej. Również planowana intensywność wykorzystania terenu dla obiektu usługowego (usługi oświaty) znacząco odbiega od intensywności zarówno dla zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej, jak i zabudowy usługowej, usytuowanej w kwartałach pomiędzy ul. K., ul. T. i ul. S.. Projektowana zabudowa nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Organ I instancji stanął na stanowisku, iż brak podstaw, aby dopuścić zwiększenie procentu zabudowy do 35%, zgodnie z wnioskiem skarżących - powierzchnia planowanego budynku ([...] m2) znacznie odbiegałaby od innych występujących w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji obiektów, naruszając tym samym zasadę kontynuacji formy zabudowy, a co za tym idzie ład przestrzenny. Organ I instancji wskazał ponadto, że zgodnie z opinią zarządcy drogi (Gminy S.) ul. K. nie jest dostosowana do zwiększonego ruchu związanego z obsługą szkoły - dotyczy to zarówno dojazdu, jak i parkowania. Również lokalizacja zjazdu na teren szkoły przy tak wąskiej działce nie jest prawidłowa, a usytuowanie na terenie inwestycji odpowiedniej ilości miejsc postojowych jest niemożliwe ze względu na ograniczenia wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 z późniejszymi zmianami). Odwołanie od powyżej wskazanej decyzji złożyli W.P. i Z.U.. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, 6 i 7 art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podzieliło również ustalenia organu I instancji, że wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze, jednakże nie kontynuuje ona parametrów i gabarytów zabudowy zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Brak podstaw, aby dopuścić zwiększenie procentu zabudowy do 35%, zgodnie z wnioskiem Inwestora, - powierzchnia zabudowy zrealizowanego wówczas budynku ([...] m2) znacznie odbiegałaby od innych występujących w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji obiektów naruszając tym samym zasadę kontynuacji formy zabudowy, a co za tym idzie ład przestrzenny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W.P. i Z.U. podnieśli, że postępowanie toczy się już od [...] lutego 2010 r. i organy nie dotrzymują terminów wynikających z k.p.a. Zaznaczyli też, że w chwili obecnej działka objęta wnioskiem objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i można zabudować ją w 30%, co daje powierzchnię zabudowy w wielkości około [...] m². Zaznaczyli też, że nieruchomość sąsiednia zabudowana jest w 42,38% oraz, że posiadają decyzję o warunkach zabudowy dla działki objętej wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie, w której ustalono powierzchnię zabudowy na 35% a pozostałe parametry ustalone zostały w ten sam sposób, jak w przedmiotowym wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1), stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2), bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 pkt 3). Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szkoły podstawowej i gimnazjum z salą gimnastyczną na działce nr geod. [...], położonej w S., ul. K. Przepis art. 4 ust 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 4 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczyć należy również, że jak wynika z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego następuje w drodze decyzji, warunków zabudowy. Porównanie przywołanych powyżej przepisów wskazuje jednoznacznie, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu może nastąpić tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest więc możliwe ustalenie warunków zabudowy w sytuacji gdy nieruchomość, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wejdzie w życie w trakcie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, postępowanie to staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedłby w życie w trakcie postępowania odwoławczego, to wydana przez organ I instancji decyzja nie może uzyskać przymiotu ostateczności i podlega uchyleniu, a postępowanie przez organem I instancji umarza się (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 65/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 407/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1171/10 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć należy, że przepis art. 105 § 1 k.p.a., przewiduje umorzenie postępowania przez organ prowadzący postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne - Komentarz s. 172-173). Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2004 r. III SA1253/03 LEX nr 147337). Podmiotowe przyczyny bezprzedmiotowości postępowania to takie, które są związane z podmiotem stosunku prawnego w taki sposób, że w razie jego braku nie mogą w jego miejsce wstąpić następcy prawni. Przyczyną bezprzedmiotowości o charakterze podmiotowym będzie śmierć osoby fizycznej lub likwidacja osoby prawnej, a także podmiotu, który był stroną postępowania. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a więc, gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić przedmiot postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1457/11 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak przedmiotu postępowania może mieć wymiar faktyczny. Nie może stanowić bowiem podstawy prowadzenia postępowania hipotetyczna możliwość stosowania przepisu prawa materialnego, który ze względu na określoną sytuację faktyczną nie ma możliwości bycia wykonanym (M. Dyl (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2014, s.426). W ocenie Sądu z bezprzedmiotowością o charakterze przedmiotowym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem brew temu co wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nieruchomości której dotyczył złożony w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy, objęta została ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] listopada 2013 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], a działka o nr ewid [...] położona jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] dla którego przewidziano przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu [...] marca 2014 r. pod poz. [...] a więc weszła w życie w trakcie prowadzonego przez Kolegium postępowania odwoławczego. Skoro więc w trakcie toczącego postępowania zaistniała przesłanka powodująca jego bezprzedmiotowość, rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zaznaczyć przy tym należy, że bez znaczenia dla zastosowania przepisu art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. pozostawał fakt, iż w momencie wszczęcia postępowania i wydania decyzji przez organ I instancji możliwe było merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy. Z powyżej wskazanych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.p.a. w pkt 1 sentencji wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. W pkt 2 sentencji wyroku, uznając że w sprawie wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył to postępowanie. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wpisu od skargi (pkt 3 wyroku), natomiast na podstawie art. 225 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie skarżącym nadpłaconego wpisu od skargi (pkt 4 wyroku).