IV SA/Po 243/17

|Sygn. akt IV SA/Po 243/17 | , , , , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 02 sierpnia 2017 r., , , , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w składzie następującym:, , Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski, Sędziowie WSA Donata Starosta, WSA Maciej Busz (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha, , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2017 r., sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w Poznaniu, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, z dnia 20 grudnia 2016 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, , uchyla zaskarżoną decyzję;, zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz [...] sp. z o.o. w Poznaniu kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt, siedem złotych) tytułem, zwrotu kosztów postępowania., , IV SA/Po 243/17 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 7.09.2015r. spółka [...] sp. z o.o. w Poznaniu wystąpiła do Starosty Grodziskiego o wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne przez odzysk na terenie wydzierżawionym przy oczyszczalni ścieków w Grodzisku Wlkp. Starosta Grodziski w dniu 14.12.2015r. wydał decyzję nr [...]zezwalającą na przetwarzanie odpadów w zakresie odzysku, w ilości do 20.000 Mg/rok. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Poznaniu pismem z dnia 22 marca 2016r. wystąpił do Kolegium o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Grodziskiego z dnia 14.12.2015r. W ocenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu decyzja Starosty Grodziskiego rażąco naruszyła: 1. art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 14.12.2012r. o odpadach poprzez uznanie, że przyjęty przez spółkę [...] sp. z o.o. proces przetwarzania odpadów stanowi odzysk spełniający definicję recyklingu, w wyniku którego powstaje produkt niepodlegający pod przepisy ustawy o odpadach, pomimo niewskazania jakie specyficzne cechy odzysku odpadów pozwalają na uznanie go za produkt, 2. art. 9 ust.1 pkt 14 ustawy z dnia 18.07.200Ir. - prawo wodne ( Dz.U.2015.469 z późn. zm.) i art. 3 ust.1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez uznanie w punkcie 2 decyzji z dnia 14.12.2015r., że w wyniku przewarzania odpadów o kodzie 01 01 02 o uwodnieniu powyżej 15% w procesie odzysku R12 nie powstają odpady a ścieki, co stoi w oczywistej sprzeczności z definicją "ścieków" i "odpadów", 3. art.67 ust.3 i art. 74 ust.3 Konstytucji RP, w związku z art. 4, art.8, art. 9 ust. 1 i 2 i art. 16 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r. poz. 1235 z późn. zm.) poprzez uznanie, że cała treść decyzji administracyjnej stanowi informację o wartości handlowej, w tym dane technologiczne dostarczone przez spółkę [...] sp. z o.o. i objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, co stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą jawności działań władzy publicznej i szerokiego dostępu do informacji publicznej, w tym do informacji o środowisku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 19.08.2016r. nr [...], po rozpoznaniu sprawy z wniosku Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Starosty Grodziskiego z dnia 14 grudnia 2015r. znak: OS. 6233.28.2015 zezwalającej [...] Sp. z o. o. na prowadzenie przetwarzania odpadów w zakresie odzysku odpadu innego niż niebezpieczny, odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie nieważnościowe jest jednym z trybów nadzwyczajnych służących do uchylenia decyzji ostatecznej i nieostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wskazanej w art. 16 § 1 k.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Poznaniu pismem z dnia 1.09.2016r. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14.12.2015r. wydanej przez Starostę Grodziskiego. Decyzją z dnia 20 grudnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekło o: 1. uchyleniu w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 19.08.2016r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Grodziskiego z dnia 14.12.202015r. nr [...], 2. stwierdzeniu nieważność decyzji Starosty Grodziskiego z dnia 14.12.202015r. nr [...] w sprawie udzielenia spółce [...] sp. z o.o. w Poznaniu, ul. [...], na prowadzenie działalności przetwarzania odpadów w zakresie odzysku odpadu innego niż niebezpieczny w Grodzisku Wlkp. na terenie oczyszczalni ścieków. Pismem z dnia 7 lutego 2017 r. pełnomocnik spółki [...] sp. z o.o. w Poznaniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję, wskazując, że narusza ona: 1. przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę dokumentów, a tym samym błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że: a) wnioskodawca nie wskazał źródła pochodzenia substancji, które mogłyby zostać ewentualnie uznane za szkodliwe dla środowiska, gdy tymczasem z treści wniosku, a także pisma wnioskodawcy z dnia 13.10.2015r. informacje te wynikają, b) poprzez przyjęcie, że podczas procesu przetwarzania powstawać będą odpady, gdy tymczasem SKO w Poznaniu błędnie przyjęło, nie dokonując rozróżnienia pomiędzy ściekiem a odpadami. Wnioskodawca wskazał bowiem wyraźnie, że to ścieki mogą zawierać substancje szkodliwe dla środowiska, zgodnie z przepisami właściwymi dotyczącymi ścieków. Płuczka wiertnicza może zawierać śladowe ilości środków służących w trakcie procesu wydobywczego, w szczególności w procesie płukania odwiertów, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, gdy tymczasem brak było podstaw do uznania, że decyzja Starosty Grodziskiego z dnia 14.12.2015r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, gdyż brak jest podstaw dla stwierdzenia nieważności tej decyzji, 3. rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: a) przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 30.04.2013r. w sprawie składowisk odpadów, bez podania jakiejkolwiek podstawy prawnej, gdy tymczasem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, b) naruszenie przepisu art. 8 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię i uznaniu, że zgodnie z tym przepisem spółka zobowiązana jest do przedstawienia bliżej nieokreślonej jednostki certyfikowanej , w celu wykazania, że odpady w toku odzysku tracą status odpadu, gdy tymczasem art. 8 ust. 4 ustawy dotyczy zamiany odpadów niebezpiecznych na inne niż niebezpieczne, co wynika z § 3 powołanego przepisu, c) naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10.07.2008r. o odpadach wydobywczych, w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że ustawa o odpadach wydobywczych reguluje kwestie przetwarzania odpadów wydobywczych oraz uzyskania w tym przedmiocie stosownego zezwolenia, gdy tymczasem ustawa o odpadach wydobywczych reguluje jedynie kwestię prowadzenia obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych i nie zawiera regulacji dotyczących przetwarzania odpadów wydobywczych. Ponadto zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, z obowiązku uzyskania odpowiedniego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na ich przetwarzanie zwalnia się posiadacza odpadów obowiązanego do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami wydobywczymi lub zezwolenia na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, o których mowa w ustawie o odpadach wydobywczych, natomiast zarówno program gospodarowania odpadami wydobywczymi jak i zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych nie obejmuje działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów wydobywczych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2016 r., nr [...]., uchylającej w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 19.08.2016r. Nr [...]o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Grodziskiego z dnia 14.12.202015r. nr [...]i stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Grodziskiego z dnia 14.12.202015r. nr [...] w sprawie udzielenia spółce [...] sp. z o.o. w Poznaniu, ul. [...], na prowadzenie działalności przetwarzania odpadów w zakresie odzysku odpadu innego niż niebezpieczny w Grodzisku Wlkp. na terenie oczyszczalni ścieków. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Istotne jest to, że kontrolowane postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym mającym na celu stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Grodziskiego z dnia 14.12.2015r. nr [...] zezwalającej na przetwarzanie odpadów w zakresie odzysku, w ilości do 20.000 Mg/rok. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazuje, że postępowanie nieważnościowe polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej tą decyzja. Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu ww. przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówiąc już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 k.p.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach, określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Organ rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Ustawodawca przewidział w art. 156 § 1 k.p.a. następujące przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej: 1. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6. w razie wykonania decyzja wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w przeważającej części rozważań cytuje przepisy prawne, natomiast komentarz i przesłanki podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia są przedstawione w sposób lakoniczny i ograniczony. Biorąc pod uwagę szczególny charakter postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Sąd wskazuje, że Kolegium w zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy odniosło się do merytorycznych kwestii określonych w decyzji Starosty Grodziskiego z dnia 14.12.2015r. nr [...]. Kwestia naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach, poprzez uznanie, że przyjęty przez spółkę [...] proces przetwarzania odpadów stanowi odzysk spełniający definicję recyklingu, mogłaby zostać rozpoznana na etapie zwykłego postępowania odwoławczego. W postępowaniu nadzwyczajnym z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest to niedopuszczalne. To samo dotyczy wskazanych przez Kolegium kwestii związanych z opinią jednostki certyfikowanej, wiarygodnością wniosku spółki z dnia 7.09.2015 r., pochodzeniem substancji szkodliwych określonych we wniosku z dnia 13.10.2015 r., planem zagospodarowania terenu. Również wskazana przez Kolegium konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych i niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zapewnienie możliwości weryfikacji ustaleń poczynionych w wydanej decyzji mogły być przedmiotem rozważań organu odwoławczego w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd jednocześnie zaznacza, że w żaden sposób nie przesądza o prawidłowości ww. ustaleń dokonanych przez Starostę Grodziskiego, ponieważ w niniejszym postępowaniu należy ograniczyć się jedynie do ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 156 k.p.a. Powyższe zaś sporne kwestie merytoryczne – jak już wspomniano – mogły być przedmiotem oceny w toku zwykłego postępowania odwoławczego. Nie podlegają natomiast takiej ocenie w toku postępowania nieważnościowego. Sąd podkreśla, że w postępowaniu nieważnościowym badaniu podlega, czy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 1.04.2015r. I OSK 1806/13). Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownej oceny sprawy i wydania rozstrzygnięcia, ale jedynie ocenę wydanej przez Starostę Grodziskiego decyzji pod kątem zaistnienia kwalifikowanych wad prawnych tej decyzji skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Przesłanki rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Jedynym zarzutem mogącym co do zasady skutkować stwierdzeniem nieważność decyzji w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. był zarzut wydania przez Starostę Grodziskiego decyzji bez podstawy prawnej. Sąd uznał, że Kolegium błędnie stwierdziło nieważność decyzji w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na wydanie przez Starostę Grodziskiego decyzji bez podstawy prawnej. Faktycznie Kolegium ma rację, że w decyzji Starosta Grodziski powinien jako podstawę prawną wskazać przepisy ustawy o odpadach wydobywczych, ponieważ odpady o kodzie 01 01 02 są odpadami wydobywczymi. Jednak wskazanie jako podstawy prawnej przepisów ustawy o odpadach nie powoduje, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podstawa prawna do wydania takiej decyzji istnieje (ustawa o odpadach wydobywczych), jednak nie została wskazana, gdyż błędnie wskazano ustawę o odpadach. Uchybienie to jest naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., jednak nie realizuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie może powodować stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (wyrok NSA z 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983/1/5: "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy"; wyrok NSA z 25 października 1984 r., III SA 671/84, ONSA 1984/2/96: "1. W sytuacji, gdy obowiązujące w dniu orzekania przepisy podatkowe regulują kwestię zwolnienia od podatków w taki sam sposób, jak przepisy obowiązujące poprzednio, powołanie się przez organ podatkowy w decyzji na przepisy już nie obowiązujące nie oznacza, że taka decyzja została wydana bez podstawy prawnej"; wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1369/06, Lex 315975: "Decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a." (aprobowane przez M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el 2016, uw. III.B.1 do art. 156); wyrok NSA z: 6 lutego 2013 r., II OSK 1860/11; 11 lutego 2015 r., II GSK 2318/13, Lex 1658021; 9 października 2013 r., II OSK 209/13, Lex 1588207). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazano, iż analiza treści przedmiotowej decyzji Starosty Grodziskiego prowadzi do wniosku, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przedmiotowej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.