II OSK 209/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1314/12 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 209 / 13 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi E. L. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2008 r., stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na inwestora [...] S.A. z siedzibą w K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2007 r. następujących dokumentów dotyczących wykonania inwestycji p.n. budowa budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] obr. [...] w K. przy ul. M.; 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia projektanta, a także sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej mając na uwadze art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym zgodność obiektu określonego w projekcie zamiennym z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. złożyła [...] S.A. wskazując, że wydana w sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę powyższej inwestycji została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2004 r. (sygn. akt II SA/Kr 135/03). Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. z uwagi na fakt, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na zastosowaniu błędnej podstawy prawnej, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy nie istniało pozwolenie na budowę. W przypadku braku pozwolenia na budowę w istocie nie można mówić o odstępstwie od tego pozwolenia i zatwierdzonego projektu oraz o wykonaniu projektu zamiennego w stosunku do tego projektu. Po rozpatrzeniu odwołania W. L., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, a nie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. L., wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Małopolski Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo argumentów przemawiających za koniecznością jej uchylenia; - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, - naruszenie art. 140 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia, na czym miałby polegać rażący charakter naruszenia prawa, - błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1984/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r. (sygn. akt II OSK 1163/09). Ponownie rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1816/10) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., ale i to rozstrzygnięcie uchylił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1052/11). Powtórnie rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż jest ona zasadna. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie wystąpiły wady i uchybienia, które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r. Omawiając znaczenie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) w świetle poglądów orzecznictwa, Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy orzekające w przedmiotowej sprawie z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i art. 8 K.p.a., w uzasadnieniu swoich decyzji nie przeprowadziły stosownej analizy wagi zaistniałego w sprawie naruszenia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia organu II instancji nie wynika, który z przepisów Prawa budowlanego, w jego ocenie, został naruszony w sposób rażący. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wskazania, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania trybu naprawczego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a organ winien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tego Prawa, jednakże samo to twierdzenie nie przesądza o takim naruszeniu przepisu, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Organ odwoławczy w swojej decyzji nie tylko nie użył słowa "rażące" w odniesieniu do naruszenia prawa, ale i nie uzasadnił wystąpienia jakiegokolwiek naruszenia prawa. Uzasadnienia takiego brakuje również w decyzji organu I instancji, który powołał się na rażące naruszenie prawa, ale w żaden sposób nie uargumentował swojego poglądu. Tak sporządzone uzasadnienie jak słusznie zauważyła skarżąca narusza art. 107 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż rozpoznając ponownie odwołanie organ winien dokonać oceny, czy w zaistniałym stanie faktycznym doszło do rażącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 3, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. Jeśli ustalenia te będą pozytywne, organ winien wykazać, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy, naruszenie prawa miało charakter rażący. Nadto, Sąd zaznaczył, że organ w postępowaniu nieważnościowym nie może prowadzić na nowo postępowania dowodowego zmierzającego do weryfikacji przyjętych w postępowaniu zwyczajnym ustaleń faktycznych. Ustalenia faktyczne, poza postępowaniem odwoławczym prowadzonym w toku postępowania zwyczajnego, mogą być weryfikowane w postępowaniu wznowieniowym, jeżeli zostaną spełnione odpowiednie przesłanki. W tym stanie sprawy, wskazując na naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia Sąd podjął na mocy art. 152 i art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. T., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a w szczególności: 1. art. 141 § 4 i art. 190 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie niezgodnych z wykładnią przepisów prawa wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1040/08), 2. art. 161 pkt 3 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu administracji do dalszego postępowania mimo, że stało się ono bezprzedmiotowe. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a tym samym rozpoczęto postępowanie, które doprowadzi do usankcjonowania istniejącej budowli. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób oczywisty wynika, że nie ma potrzeby prowadzenia oddzielnych postępowań w sytuacji, kiedy zachodzi identyczność podmiotowa i przedmiotowa obiektu. Może to doprowadzić do sytuacji, w której wydane zostałyby wzajemnie sprzeczne decyzje w odniesieniu do tego samego budynku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. L. wniosła o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Przedstawioną w odpowiedzi skarżącej argumentację zakwestionował skarżący kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2013 r. Nadto w piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. przedstawił nowe (uzupełniające) uzasadnienie podstaw wniesionej kasacji na zasadzie art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., wskazując, iż postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Prokurator Rejonowy Kraków- Krowodrza: 1) umorzył śledztwo w sprawie niedopełnienia (...) obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych podczas wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu położonego przy ul. M. w K. oraz w trakcie postępowań administracyjnych dotyczących wymienionego obiektu i przez to działania na szkodę interesu prywatnego, tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 K.K. - wobec stwierdzenia, że czyn ten nie zawiera znamion czynu zabronionego, 2) umorzył śledztwo w sprawie poświadczenia nieprawdy (...) przez osoby upoważnione do wystawienia dokumentacji budowlanej dotyczącej budowy obiektu położonego przy ul. M. w K., co do okoliczności mających znaczenie prawne - tj. o przestępstwo z art. 271 § 1 K.K. - wobec stwierdzenia, że czyn ten nie zawiera znamion czynu zabronionego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając rozpoznawaną kasację w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż przedstawione we wniesionej kasacji podstawy nie są usprawiedliwione. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, bowiem wszystkie wymagane tym przepisem elementy, w tym zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz wskazania, co do dalszego postępowania, z uwagi na uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji rozpoznawanej skargi i konieczności ponownej oceny przez organ odwoławczy wystąpienia przesłanek nieważności. W odniesieniu z kolei do zarzutu naruszenia art. 190 P.p.s.a. stwierdzić trzeba, iż powoływany przez stronę skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1040/08) nie był wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie. Jak wynika z informacji znanych Sądowi z urzędu, został on wydany w sprawie ze skargi E. i W. L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., którą "odmówiono wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości przez odłączenie przedmiotowego budynku od sieci gazowej w budynku przy ul. M. w K. z jednoczesnym nałożeniem rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji". Powoływany w kasacji wyrok nie był, zatem wyrokiem wydanym "w tej sprawie", czego wymaga przepis art. 190 P.p.s.a. dla związania wykładnią prawa w nim dokonaną. Sąd pierwszej instancji w tym zakresie pozostawał związany wykładnią zaprezentowaną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1163/09 oraz z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 1052/11, do której się zresztą zastosował, dokonując kontroli tego, czy organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. pod kątem istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Uznając zasadność stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa" podkreślić trzeba, iż stosowanie sankcji nieważności jest ograniczone do kardynalnych naruszeń prawa, które wyłączają dopuszczalność działania lub treść danego działania organu administracji publicznej. Do takiego rodzaju naruszeń prawa nie kwalifikuje się naruszenie prawa, które polega na podaniu niewłaściwej podstawy prawnej, jeżeli w obowiązującym systemie prawa jest przepis prawa dający podstawę do podjęcia określonego działania. Podobnie, rzecz ma się z decyzjami, w których ogólnikowo lub błędnie powołano podstawę prawną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1369/06; z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1769/10; z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1860/11- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych też przyczyn Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się uchybienia normie prawnej wskazywanej we wniesionej kasacji przez Sąd pierwszej instancji. W odniesieniu do pozostałej argumentacji kasacji stwierdzić trzeba, iż fakt wszczęcia postępowania legalizacyjnego pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności decyzji wydanych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. Okoliczność, czy w sprawie "nie ma potrzeby prowadzenia oddzielnych postępowań w sytuacji, kiedy zachodzi identyczność podmiotowa i przedmiotowa obiektu" nie mogła więc zostać oceniona w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego granice zostały wyznaczone przedmiotem kontrolowanych decyzji. Także związku ze sprawą nie znajduje powoływane w piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. postanowienia Prokuratora Rejonowego z dnia [...] września 2011 r. Z tych też przyczyn, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia "art. 161 pkt 3" P.p.s.a. Strona skarżąca nie wskazała, bowiem na żadne takie okoliczności, które czyniłyby prowadzone przez Sąd pierwszej instancji postępowanie bezprzedmiotowym. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.