VII SA/Wa 1314/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] września 2008 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [....] września 2008 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej "GINB", utrzymał w mocy decyzję z dnia [....] czerwca 2008 r., znak [....], [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej "WINB", o stwierdzeniu nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "PINB") w [....] (dalej "PINB"), z dnia [....] kwietnia 2007 r., Nr [....]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją tą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej "Prawo budowlane", PINB nałożył na inwestora [....] S.A. z siedzibą w [....], obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2007 r. następujących dokumentów dotyczących wykonania inwestycji p.n. budowa budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [....] obr. [.....] w [.....] przy ul. [....]: 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego aktualnym na dzień opracowania projektu; oraz oświadczenia projektanta, a także sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej mając na uwadze art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym zgodności obiektu określonego w projekcie zamiennym z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła [....] S.A. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż w sprawie nie istnieje decyzja o pozwoleniu na w/wym inwestycji, albowiem decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 września 2004 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [....], [.....] WINB, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność ostatecznej decyzji PINB z [....] kwietnia 2007 r. Nr [....]. W uzasadnieniu organ podał, że decyzja PINB dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na zastosowaniu błędnej podstawy prawnej, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy nie istniało pozwolenie na budowę. W przypadku braku pozwolenia na budowę w istocie nie można mówić o odstępstwie od tego pozwolenia i zatwierdzonego projektu oraz o wykonaniu projektu zamiennego w stosunku do tego projektu. Po rozpatrzeniu odwołania GINB, utrzymał w mocy decyzję organu I –ej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące wydania przez PINB w [....] decyzji z rażącym naruszeniem. Zdaniem GINB brak w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przesądza o braku podstaw prawnych do zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, zastosowanie może mieć art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z który można prowadzić postępowanie naprawcze w przypadku braku zatwierdzonego projektu budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. L. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo argumentów przemawiających za koniecznością jej uchylenia; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, - naruszenie art. 140 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia, na czym miałby polegać rażący charakter naruszenia prawa, - błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1984/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ww. skargę uznając stanowisko organu zaq prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1163/09, uchylił ww. wyrok. Ponownie rozpoznając przedmiotową skargę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1816/10, uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1052/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił także ten wyrok, albowiem uczestnik postępowania Syndyk Masy Upadłości [....] S.A., na skutek niepowiadomienia został pozbawiony możności obrony swych praw w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz.270). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] września 2008r. utrzymująca w mocy decyzje [....] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] czerwca 2008 r. stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia [....] kwietnia 2007 r. Nr [.....]. Należy stwierdzić, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji obowiązany jest do oceny tej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W zaistniałym stanie faktycznym organy obu instancji uznały, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia [....] kwietnia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dla rozstrzygnięcia zagadnienia, czy doszło do rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę skutki naruszenia prawa, ewentualnie jego zakres i rodzaj, charakter naruszonej normy prawnej, a także skutki ekonomiczne lub gospodarcze, jakie dane naruszenie prawa pociąga za sobą. (m.in. wyrok NSA z 2.02.2005r. OSK 1134/04 Lex 165717, ale także orzecznictwo przywołane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia14.07.2010r. str. 9). Jeżeli skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to dane naruszenie ma charakter rażący. Rażące naruszenie jest kwalifikowaną postacią. Przy czym należy zwrócić uwagę, że utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, kiedy uchylenie decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. ( wyr. NSA z 30.11.1999r. V SA/ 876/99) Organy orzekające w przedmiotowej sprawie - z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i art. 8 k.p.a., w uzasadnieniu swoich decyzji nie przeprowadziły stosownej analizy wagi naruszenia. Dodatkowo należy wskazać, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności zapewnia stronie prawo do żądania, aby jej sprawa została dwukrotnie rozpoznana przez dwa różne organy we wszystkich jej aspektach faktycznych i prawnych. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Z treści uzasadnienia organu II instancji nie wynika, który z przepisów prawa budowlanego, w jego ocenie, został naruszony w sposób rażący. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wskazania, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania trybu naprawczego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (a organ winien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tego prawa), jednakże samo to twierdzenie nie przesądza o takim naruszeniu przepisu, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Organ odwoławczy w swojej decyzji nie tylko nie użył słowa "rażące" w odniesieniu do naruszenia prawa, ale i nie uzasadnił wystąpienia jakiegokolwiek naruszenia prawa. Uzasadnienia takiego brakuje również w decyzji organu I instancji, który powołał się na rażące naruszenie prawa, ale w żaden sposób nie uargumentował swojego poglądu. Tak sporządzone uzasadnienie jak słusznie zauważyła skarżąca narusza 107 § 3 k.p.a. Zadaniem organu administracji jest sporządzenie uzasadnienia w sposób, który wyjaśni stronom, jakimi przesłankami kierował się organ przy załatwianiu sprawy, co wiąże się z określoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Nieprawidłowe sporządzenie przez organ II instancji odwołania uzasadnienia uniemożliwia Sądowi pełną kontrolę zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej, które zastąpiłoby merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracyjnego. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. Rozpoznając ponownie odwołanie organ dokona oceny, czy w zaistniałym stanie faktycznym doszło do rażącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt. 3 tego Prawa, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia PINB w [....] z dnia [....] kwietnia 2007 r. Jeśli ustalenia te będą pozytywne, organ winien wykazać, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy, naruszenie prawa miało charakter rażący. Wyjaśnić należy, że organ w trybie nieważności nie może prowadzić na nowo postępowania dowodowego zmierzającego do weryfikacji przyjętych w postępowaniu zwyczajnym ustaleń faktycznych. Ustalenia faktyczne, poza postępowaniem odwoławczym prowadzonym w toku postępowania zwyczajnego, mogą być weryfikowane w postępowaniu wznowieniowym, jeżeli zostaną spełnione odpowiednie przesłanki. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art.77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.