II OSK 1052/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1816/10 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1816/10, po rozpoznaniu skargi E. L., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane nałożył na Inwestora: Firmę Inwestycyjną [...] S.A. z siedzibą w Krakowie przy ul. M. ... obowiązek sporządzenia i przedstawienia określonych dokumentów dotyczących wykonania inwestycji pn. "budowa budynku mieszkalno- usługowego na działce nr [...] obr 14 Krowodrza w Krakowie przy ul. M. ...". Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu na wniosek Firmy Inwestycyjnej [...] S.A. – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. PINB, stwierdził jej nieważność. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008 r., po rozpoznaniu odwołania W. L., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. Organ wskazał, że w przypadku braku pozwolenia na budowę i tym samym zatwierdzonego projektu nie można mówić o odstępstwie od tego pozwolenia i zatwierdzonego projektu oraz o wykonaniu projektu zamiennego w stosunku do tego projektu. W przypadku braku pozwolenia na budowę występuje brak przesłanki wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Podstawą prawną rozstrzygnięcia PINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. był art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Aby móc zastosować ww. przepis w obrocie prawnym musi istnieć projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 27 września 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 135/03, ostateczna decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2002 r., oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2002 r., w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, z infrastrukturą techniczną wraz z wjazdem na działkę nr [...], została uchylona. Zatem organ stwierdził jednoznacznie, iż brak w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przesądza o braku podstaw prawnych do zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie zastosowania może mieć art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2. Od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę wniosła E. L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1984/08, oddalił skargę E. L.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1163/09, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej E. L. od wyroku WSA z dnia 3 marca 2009 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r., podniósł, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej "p.p.s.a."), związany jest wykładnią zawartą w wyroku NSA z dnia 14 lipca 2010 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli czy organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. NSA w wyroku odnosząc się do zarzutu nieprawidłowej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji czy doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. stwierdził, że sąd administracyjny nie może podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które zastąpiłoby merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł dalej, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym, które stanowi odstępstwo od zawartej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy oceniając, że kontrolowana przez niego decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa powinien wskazać przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony oraz wykazać, że naruszenie to miało charakter rażący. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy orzekające w przedmiotowej sprawie, z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 8 k.p.a., nie wykazały powyższego. Wprawdzie organ wskazał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania trybu naprawczego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (a organ winien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tego Prawa) jednakże samo to twierdzenie nie przesądza o takim naruszeniu przepisu, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżona decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. R. T. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezajęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do stanu faktycznego i prawnego przyjętego za podstawę rozstrzygnięć organów administracji, 2) art. 190 p.p.s.a. przez "związanie" oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko odnośnie wykładni prawa, ale także stanu faktycznego sprawy przedstawionego w decyzji Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu podniesiono, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni podzielił ustalenia faktyczne i prawne zawarte w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] września 2008 r. jednoznacznie stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego uchylenia, nie znaleziono merytorycznych podstaw do innej oceny materiału dowodowego niż dokonana przez Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. W tych warunkach skarżoną decyzję należało rozpatrywać łącznie z decyzją organu I instancji, do której się odwoływała i z którą była integralnie powiązana. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając stan faktyczny sprawy oparł się przede wszystkim na decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Identycznie postąpił Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mimo iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. był związany tylko wykładnią prawa dokonaną przez NSA, ale nie był związany oceną tego Sądu, co do stanu faktycznego sprawy. Ocena ta nie stanowi wykładni przepisów prawa. Jednocześnie Sąd uchylił decyzję organu II instancji i wskazał w uzasadnieniu wyroku na konieczność uwzględnienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i oceny, czy w tym przypadku zaistniały przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa budowlanego. W praktyce takie "wskazanie" oznaczać może przetransponowanie do nowej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego argumentów odnośnie stanu faktycznego i prawnego, zawartych w uzasadnieniu nieuchylonej decyzji Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W rezultacie stan sprawy nie ulegnie zmianie. W toku postępowania kasacyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo Syndyka Masy Upadłości Firmy Inwestycyjnej [...] S.A., reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego S. K., który podniósł, że jako skutecznie ustanowiony pełnomocnik uczestnika postępowania nie został poinformowany o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku zaskarżonym skargą kasacyjną. Nie został również doręczony mu odpis wyroku wraz z uzasadnieniem, co uniemożliwiło podjęcie kroków zmierzających do zaskarżenia wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r., negatywnie wpływającego na sytuację prawną uczestnika. W tym stanie rzeczy zaistniała przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a., co skutkować powinno uchyleniem zaskarżonego wyroku niezależnie od zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W pierwszej zatem kolejności należy się odnieść do kwestii nieważności postępowania sądowego, niezależnie od zarzutów objętych skargą kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania przewidziana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a mianowicie uczestnik postępowania Syndyk Masy Upadłości Firmy Inwestycyjnej [...] S.A. pozbawiony został możności obrony swych praw w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, toczącym się po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2010 r., uchylającym wcześniejszy wyrok z 3 marca 2009 r. i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazać należy, że Firma Inwestycyjna [...] S.A., jako inwestor stała się uczestnikiem postępowania sądowego wskutek zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez E. L. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. dotyczącej budynku mieszkalno-usługowego zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została wyrokiem WSA wyeliminowana z obrotu prawnego, w następstwie czego wszczęto postępowanie naprawcze. Firma Inwestycyjna [...] S.A. brała udział w pierwszym postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, po czym w postępowaniu kasacyjnym do sprawy wstąpił Syndyk Masy Upadłości Firmy Inwestycyjnej [...] S.A., udzielając pełnomocnictwa radcy prawnemu S. K. Niewątpliwie udzielone pełnomocnictwo pozostało skuteczne w dalszym postępowaniu, jednak nie było ono znane Sądowi pierwszej instancji gdyż złożone było do akt Naczelnego Sądu Administracyjnego, a informacja o tym nie została przekazana wraz z aktami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powinien przyjąć, że uczestnik był prawidłowo zawiadomiony o rozprawie skoro zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o terminie rozprawy zawierało podpis osoby uprawnionej do odbioru korespondencji oraz pieczątkę Firmy Inwestycyjnej [...] S.A. "w upadłości likwidacyjnej" (k. 200). W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie mając wiedzy o wstąpieniu Syndyka do postępowania powinien zawiesić postępowanie, bądź podjąć inne czynności zapewniające prawidłowe procedowanie. W myśl art. 144 ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze, jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowanie sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Z kolei art. 124 § 1 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że sąd zawiesza postępowanie z urzędu jeżeli w stosunku do strony zostało wszczęte postępowanie upadłościowe, a sprawa dotyczy przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości. Celem wymienionego przepisu jest umożliwienie syndykowi masy upadłości wstąpienia do postępowania sądowego. Zaznaczyć bowiem trzeba, że z momentem ogłoszenia upadłości dany podmiot traci prawo dysponowania swoim majątkiem, który wchodzi w skład masy upadłości zarządzanej przez syndyka. Tym samym upadły, pozostając stroną w znaczeniu materialnym, traci jednak legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy upadłości. Legitymację formalną uzyskuje natomiast syndyk, który działa w postępowaniu sądowym w imieniu własnym, lecz na rzecz upadłego (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt I FSK 921/08, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2327/11). W rozpoznawanej sprawie istotna jest okoliczność, że Syndyk ustanowił pełnomocnika, któremu powinny być doręczone pisma sądowe, w tym zawiadomienie o rozprawie (art. 67 § 5 p.p.s.a.). W świetle oświadczenia pełnomocnika i złożonych na wezwanie Sądu wyjaśnień w piśmie z dnia 27 lutego 2012 r. należało przyjąć, że zawiadomienie o rozprawie adresowane do Firmy Inwestycyjnej nie dotarło do pełnomocnika Syndyka. Nawet jeśli zawiadomienie zostało przekazane samemu Syndykowi, to nie mogło odnieść procesowych skutków. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że przepisy dotyczące doręczeń mają charakter obligatoryjny. Jeżeli więc strona ustanowiła pełnomocnika to doręczenia należy dokonywać do jego rąk. Doręczenie dokonane pod adresem strony jest bezskuteczne wobec pełnomocnika, a więc nie wywiera skutku procesowego. W sytuacji gdy dotyczy to zawiadomienia o rozprawie, powinno nastąpić jej odroczenie, w przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 109 p.p.s.a. Obowiązek prawidłowego zawiadomienia przez sąd uczestników postępowania o rozprawie, tak aby każdemu z nich umożliwić w niej udział, także wtedy, gdy stawiennictwo na rozprawę nie jest obowiązkiem, stanowi gwarancję realizacji konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd. Naruszenie tego obowiązku przez niezawiadomienie pełnomocnika strony musi być potraktowane jako pozbawienie strony możności obrony swych praw, skutkujące nieważnością postępowania (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 360, 429; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. 4, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2011, s. 247; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, wyd. 3, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 409, 449, 772-773). Z powyższego wynika, że w rozpatrywanej sprawie zawiadomienie o rozprawie upadłego było nieskuteczne, a w rezultacie rozprawa poprzedzająca wydanie wyroku przeprowadzane została z naruszeniem prawa Syndyka do udziału w postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę występuje w razie zaistnienia kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, w szczególności w wypadku wydania wyroku bez zawiadomienia strony o rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 378/05, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 346/05, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 473/06). W niniejszej sprawie dodatkowym uchybieniem, które pozbawiło stronę możliwości działania i ochrony swojego interesu, było niedoręczenie pełnomocnikowi Syndyka wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2011 r. wraz z jego uzasadnieniem. Z tych wszystkich względów należało w myśl art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bez możliwości rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.