IV SA/Po 244/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zwraca skarżącemu A. S. uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł (sto złotych). Decyzją z [...] stycznia 2018 r. (nr [...]) Prezydent Miasta P. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") odmówił A. S. przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz J. S. i J. S.. A. S. (dalej też jako "Skarżący") wniósł odwołanie od ww. decyzji. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że decyzja Prezydenta [...] została wysłana na prawidłowy adres A. S.. Przesyłka nie została odebrana przez adresata w dniu [...] stycznia 2018 r., w związku z czym, zgodnie z art. 44 k.p.a., została złożona w urzędzie pocztowym na okres 14 dni, skąd – wobec jej niepodjęcia – została zwrócona do nadawcy w dniu [...] lutego 2018 r. Przytoczywszy treść art. 44 k.p.a., SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie ostatnim dniem ww. 14-dniowego okresu – z upływem którego, stosownie do art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane – był [...] lutego 2018 r., co oznacza, że termin na złożenie odwołania od decyzji upływał w dniu [...] lutego 2018 r. Odwołanie zostało złożone dopiero w marcu 2018 r. Jak wynika z treści odwołania oraz z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w dniu [...] marca 2018 r. A. S. zwrócił się do organu o wydanie kopii decyzji, która to kopia została doręczona [...] marca 2018 r. W dniu [...] marca 2018 r. Skarżący złożył odwołanie, wskazując w jego treści, że pierwotnie doręczanej przesyłki z decyzją nie mógł odebrać, ponieważ był wówczas chory. W treści odwołania nie zawarł jednak wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Dalej SKO podkreśliło, że zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzje doręcza się w oryginałach. Tylko taki dokument może być traktowany jako orzeczenie merytoryczne w sprawie. Strona oczywiście może zwrócić się o doręczenie odpisu lub kserokopii (jak w niniejszej sprawie), lecz zrealizowanie takiego wniosku nie oznacza, że dochodzi do ponownego "doręczenia" decyzji. W konsekwencji doręczenie kserokopii decyzji w niniejszej sprawie może być potraktowane jedynie jako zrealizowanie obowiązku organu odnoszącego się do dostępu strony do akt sprawy, a nie jest podstawą do otwierania biegu kolejnego terminu na złożenie odwołania od decyzji. Wobec powyższego SKO uznało, iż Skarżący odwołanie od decyzji złożył z uchybieniem ustawowego terminu. Skargę na opisane postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. S., który wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania – a to z powołaniem się na zarzuty "naruszenia przepisów prawa w szczególności": 1) art. 134 k.p.a. przez wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy Skarżący nie uchybił tego terminu; 2) art. 44 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego, podczas gdy Skarżący w skrzynce pocztowej nigdy nie znalazł awiz zawiadamiających o czekającej w placówce pocztowej przesyłce zawierającej decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r.; 3) art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieuwzględnienie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia, w szczególności faktu, że decyzja Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r. została Skarżącemu rzeczywiście doręczona dopiero w dniu [...] marca 2018 r. na skutek jego działań; 4) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa. W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że w drugiej połowie stycznia 2018 r. był mocno chory, nie opuszczał łóżka i domu. Podkreślił, że w tym czasie awiza dot. korespondencji zawierającej decyzję Prezydenta [...] w ogóle do niego nie dotarły. Decyzję odebrał podczas bytności w Urzędzie w dniu [...] marca 2018 r. Nigdy nie występował o kopię decyzji. Zaznaczył, że organ I instancji odwołanie przyjął i przekazał do SKO, nie kwestionując terminu, w jakim zostało ono wniesione. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz stwierdzając, że podniesione w skardze zarzuty są polemiką ze stanem faktycznym. Ubocznie organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2018 r. [powinno być raczej: "2019 r." – uw. Sądu] Skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...], który jest przedmiotem odrębnego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie – a do tej kategorii należą postanowienia stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.) – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało oparte na przekonaniu, że doszło do skutecznego doręczenia Skarżącemu decyzji Prezydenta [...], w trybie zastępczym. Organ II instancji uznał, że przesyłkę zawierającą rozstrzygnięcie prawidłowo awizowano, a zatem doszło do fikcji prawnej doręczenia, pomimo jej niepodjęcia. W treści zaskarżonego postanowienia powołano się przy tym na art. 44 k.p.a. Jednakże, w ocenie Sądu, SKO nie dokonało wystarczająco wnikliwej oceny skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji, w kontekście całokształtu regulacji zawartej w art. 44 k.p.a. Tymczasem w świetle zebranego materiału dowodowego istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego doręczenia tej decyzji. Zgodnie z przywołanym art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym warunkiem uznania pisma za doręczone na skutek upływu ustawowego terminu jego przechowywania w placówce pocztowej – w sytuacji niemożności jego doręczenia adresatowi osobiście lub za pośrednictwem dorosłego domownika, administracji domu, dozorcy domu – jest prawidłowe, dwukrotne pozostawienie adresatowi zawiadomienia o miejscu przechowywania lub złożenia przesyłki (tzw. awizo). To, czy wymogi awizowania zostały spełnione, podlega ocenie na podstawie treści adnotacji obrazujących przebieg działań związanych z doręczaniem pisma zawartych na kopercie i formularzu potwierdzenia odbioru, które dokonywane są przez doręczyciela i pracowników poczty (por. np. wyrok WSA z 26.01.2017 r., II SA/Sz 665/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Należy pamiętać, iż tryb doręczenia zastosowany w kontrolowanej sprawie ma charakter szczególny, ponieważ skutkuje przyjęciem fikcji doręczenia pisma. Aby uznać to tzw. doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 04.04.2012 r., II OSK 695/12, CBOSA). W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania (fikcji) doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem, skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia pisma stronie. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie będzie możliwe skuteczne powoływanie się na skutek doręczenia. W judykaturze trafnie akcentuje się, że w świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone, nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki (por. wyrok WSA z 10.05.2017 r., I SA/Op 136/17, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż bezspornie przesyłkę zawierającą decyzję Prezydenta [...] adresowaną do Skarżącego nadano w urzędzie pocztowym [...] stycznia 2019 r. Jak wynika z adnotacji na kopercie, przesyłka została awizowana [...] stycznia 2019 r. Z adnotacji na kopercie wynika również, iż przesyłkę zwrócono do nadawcy [...] lutego 2019 r. W oparciu o zestawienie powyższych dat można zatem stwierdzić, że ww. pismo było przechowywane przez Pocztę przez okres co najmniej czternastu dni w jej placówce pocztowej. Jednakże w niniejszej sprawie podkreślić należy, że warunkiem skutecznego doręczenia ww. przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. było jeszcze powtórne zawiadomienie adresata o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (tzw. powtórne awizowanie przesyłki – art. 44 § 3 k.p.a.). Tymczasem w przypadku przedmiotowej przesyłki ani na jej kopercie, ani na dołączonym do niej formularzu zwrotnego potwierdzenia doręczenia, nie ma informacji o fakcie dokonania powtórnego awizo. Ponadto należy zauważyć, że w przypadku obu przesyłek na kopercie brak jest jakiejkolwiek adnotacji na temat tego, w jaki sposób działał doręczyciel, a w szczególności gdzie pozostawił pierwsze awizo. Tymczasem samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma, pieczęci urzędu pocztowego i daty, nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały wszystkie przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że wszelkie adnotacje poczty na zwróconej przesyłce – zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru – mają walor dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą (wiarygodności) twierdzeń w nim zawartych (por. wyrok NSA z 02.12.2011 r., I FSK 123/11; wyrok NSA z 08.12.2011 r., I FSK 11/11; postanowienie NSA z 04.11.2010 r., I FZ 419/10 – dostępne w CBOSA). Zarazem jednak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2017 r. o sygn. akt I OSK 1870/16 (CBOSA) został wyrażony pogląd – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że skuteczność doręczenia dokonanego w omawianym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane. Osoba doręczająca powinna w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsca (tzn. określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane; wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a., oraz szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Adresat musi być więc zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty lub wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia z art. 44 k.p.a. Mając wszystko to na uwadze Sąd stwierdził, iż SKO błędnie przyjęło, że decyzja organu I instancji – choć skierowana na prawidłowy adres, co trafnie skonstatowało SKO – została skutecznie doręczone w trybie art. 44 k.p.a. To zaś skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Albowiem, w ocenie Sądu, wobec wadliwości pierwotnego doręczenia (zastępczego), należało przyjąć, że decyzja Prezydenta [...] została doręczona Skarżącemu dopiero w dacie otrzymania przezeń jej "kopii", tj. [...] marca 2019 r. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie wpisu (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 225 p.p.s.a., mając na uwadze, że z akt sprawy wynika, iż Skarżący uiścił wpis w kwocie [...]zł. Tymczasem w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).