IV SA/Po 248/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Grodzisku Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Granowo z dnia 31 stycznia 2022 r. nr XXXII/239/2022 w sprawie ustalenia diety dla sołtysów w gminie Granowo stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. IV SA/Po 248/25 Uzasadnienie Rady Gminy Granowo, w dniu 31 stycznia 2022 roku, na podstawie art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021, poz. 1372), podjęła uchwałę nr XXXII/239/2022 w sprawie ustalenia diety dla sołtysów w gminie Granowo. Prokurator Rejonowy w Grodzisku Wielkopolskim, pismem z dnia 12 lutego 2025 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą uchwałę. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W ocenie Prokuratora uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 37b ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych, a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo iż stanowi ona akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że akt uchwałodawczy organu gminy, wydany na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawie ustalenia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej, jest aktem prawa miejscowego, który podlega publikacji zgodnie z przepisami odrębnymi. Zaskarżona uchwała zawiera postanowienie niezgodne z obowiązującymi przepisami, skutkiem czego nie została przekazana do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, a więc jest w całości nieważna. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Granowo wniósł o wydanie wyroku zgodnie z linią orzeczniczą przyjmującą, że uchwały w sprawie ustalenia diety dla sołtysów podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Poinformował nadto, ze dnia 17 lutego 2025 r. Rada Gminy podjęła nową uchwalę w tej sprawie przewidującą jej promulgację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 roku, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego, a także w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465; dalej w skrócie "u.s.g") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Granowo nr XXXII/239/2022 z dnia 31 stycznia 2022 roku. Na mocy powołanej uchwały Rada Gminy ustaliła dla sołtysów miesięczną dietę. W § 5 uchwały zawarte zostało postanowienie, że wchodzi ona w życie z dniem 1 lutego 2022 roku. Treść uchwały nie pozostawia wątpliwość, że jest ona aktem o charakterze normatywnym. Abstrakcyjność uchwały przejawia się w tym, że na mocy jej postanowień określone zostały zasady nabywania prawa do powtarzalnego świadczenia w postaci diety na pokrycie kosztów związanych z pełnieniem funkcji sołtysa. Z kolei adresat tego prawa wskazany został generalnie, poprzez cechę, jaką jest pełnienie funkcji organu wykonawczego sołectwa (sołtys). Kwestie dotyczące organów jednostek pomocniczych są materią ustrojową, statutową jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 1-3 oraz 35 ust. 1-3 u.s.g.), a więc sprawa określenia praw i obowiązków sołtysów, organu wykonawczego jednostki pomocniczej (art. 36 ust. 1-3 u.s.g.), nie możne zostać unormowana aktem kierownictwa wewnętrznego. Przyjmuje się, że sprawy dotyczące zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy wymagają unormowania w drodze przepisów powszechnie obowiązujących o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z 18.07.2023 r., III OSK 2003/22, LEX nr 3595148.). Stanowisko o tym, że rada gminy w drodze przepisów statutowych (uchwały podejmowanej na podstawie art. 5 i art. 35 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.) może przyznać sołtysom prawo do zwrotu kosztów przejazdu i diet w sprawach związanych z pełnioną przez nich funkcją zostało przyjęte już w stanie prawnym aktualnym na dzień 27 marca 1995 roku, a więc przed wejściem w życie wyraźnej ku temu podstawy prawnej w postaci art. 37b u.s.g., dodanej przez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 29 września 1995 roku o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.95.124.601) z dniem 1 stycznia 1996 roku (uchwała SN z 8.02.1996 r., III AZP 33/95, OSNP 1996, nr 16, poz. 216, Legalis nr 29754; wyrok NSA w Warszawie z 10.03.1995 r., II SA 138/95, Legalis nr 39280). W myśl art. 40 ust. 1-2 u.s.g., w brzmieniu aktualnym na datę podjęcia skarżonej uchwały, organy gminy mogą na podstawie upoważnień ustawowych stanowić akty prawa miejscowego, które obowiązują na obszarze gminy. Zakresem tego upoważnienia objęte są, między innymi, spraw wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). Zgodnie zaś z art. 37b ust. 1 u.s.g. (powołany w treści zaskarżonej uchwały jako jej podstawa prawna), rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie organów, które je ustanowiły. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prokurator trafnie dostrzegł, że niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jako sprzeczne z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym należy rozpoznać jako istotne naruszenie prawa (porównaj wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 roku o sygn. akt II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 roku o sygn. akt II OSK 2040/18, Lex nr 3096440). Ujawniona wada, naruszenie wymogu ogłoszenia uchwały jako warunku wejścia w życie aktu prawa miejscowego, dotyczy wszystkich postanowień zaskarżonej uchwały. Prokurator słusznie przyjmuje, że opisane naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (wyrok WSA w Poznaniu z 16.01.2020 r., IV SA/Po 749/19, LEX nr 2770714; wyrok WSA w Gdańsku z 6.02.2019 r., II SA/Gd 719/18, LEX nr 2622785). Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (postanowienie NSA z 9.07.2014 r., II FSK 1681/14, LEX nr 1494971; postanowienie NSA z 12.12.2013 r., II OSK 2964/13, LEX nr 1406712). Uchylenie zaskarżonej uchwały nie spowodowało niemożności jej stosowania do sytuacji z okresu poprzedzającego usunięcie z obrotu prawnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku, tj. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości.