IV SA/Po 274/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant Sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 07 listopada 2007 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakazów z zakresu nadzoru sanitarnego, 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] nr [...] z dnia [...] r. 2/ zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym [...] zł ([...]) kosztów zastępstwa procesowego 3/ określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. postanowieniem z dnia [...] roku zaopiniował pozytywnie pod względem higieniczno-sanitarnym możliwość prowadzenia świadczeń zdrowotnych w zakresie usług specjalistycznych w obiekcie użytkowanym przez skarżącą – [...] Sp. z o.o. [...] wyłączając jednocześnie możliwość użytkowania diatermii krótkofalowej oraz urządzeń wyposażonych w laser medyczny. W wyniku przeprowadzonej [...] roku kontroli, dnia [...] roku, decyzją nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. zakazał skarżącej używania urządzeń wyposażonych w laser medyczny. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca pismem z dnia [...] roku wnosząc o jej uchylenie, zarzucając jej rażące naruszenie art. 27 ust. 2, art. 30, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 roku nr 122, poz. 851 z późn. zm., zwana dalej ustawą o Inspekcji Sanitarnej), art. 107§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2000 rok nr 98 poz. 1071 ze zm. – zwany dalej kpa) w zw. z art. 37 ustawy o Inspekcji Sanitarnej oraz naruszenie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz.U.2005.116.985 zwane dalej "rozporządzeniem sanitarnym"). Skarżąca wskazywała na nieprawidłowości związane z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jak również te wynikające na tle przekazania odpisu zaskarżonej decyzji Narodowemu Funduszowi Zdrowia. Podniosła również kwestię nieobejmowania przez zakaz zawarty w postanowieniu z dnia [...] roku zakresem przedmiotowym używanych przez skarżącą laserów biostymulujących – jako nie należących się do tzw. laserów medycznych, których owo postanowienie dotyczyło. Nadto skarżąca zarzuciła wskazanemu postanowieniu brak podstaw prawnych. Podniosła również, że jedynie naruszenie konkretnego, wskazanego przepisu prawnego może być podstawą wydania decyzji zakazującej używania urządzeń. Nie może zaś stanowić takiej podstawy wcześniejsze postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w sprawie. Skarżąca dopatrywała się także rażącej obrazy art. 107§1 kpa w braku należytego uzasadnienia tak prawnego, jak i faktycznego decyzji. Po rozpatrzeniu rzeczonego odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w sposób ogólny i generalny odnosząc się do zarzutów skarżącej. Organ stwierdził m.in., iż nie nastąpiło naruszenie wskazanych przez skarżąca przepisów i brak podstaw do zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej. W dniu [...] roku skarżąca wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzucając naruszenie art. 107 §1 i § 3 w zw. z art. 140 kpa, art. 4 ust. 1 oraz art. 30 ustawy o Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia sanitarnego, czyniąc odwołanie integralną częścią skargi i przytaczając argumentację w nim zawartą. Skarżąca podkreśliła obowiązek przywołania przez organ stosownych przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia (i to przepisów prawa powszechnie obowiązującego) poprzez wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych, nie zaś poprzestanie jedynie na przytoczeniu aktu jako całości, jak organ uczynił w przedmiotowej sprawie, czy też powołanie się na treść postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Nadto skarżąca zwróciła uwagę, iż powołanie w decyzji podstawy prawnej wymaga podania przesłanek zastosowania tych właśnie przepisów prawa w konkretnej sprawie i za niewystarczające należy uznać przywołanie przez organ całości rozporządzenia jako podstawy rozstrzygania bez odniesienia go do warunków niniejszej sprawy. W konsekwencji skarżąca zarzuciła organowi wydanie decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, nieprawidłowości uzasadnienia decyzji – w szczególności brak odniesienia się do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów, a tym samym nieprawidłowości w przeprowadzeniu postępowania drugoinstancyjnego, polegające na niedokonaniu de facto ponownego rozpoznania sprawy i to rozpoznania sprawy co do jej istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno decyzja pierwszo, jak i drugoinstancyjna obarczone były uchybieniami powodującymi konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przyczyn uchylenia należy upatrywać w nieprawidłowościach o charakterze formalnoprawnym. Obie bowiem decyzje zostały wydane – jak wskazywała skarżąca - z obrazą art. 107, jak również z naruszeniem art. 7 oraz 11 kpa. Zgodnie z pierwszym spośród przywołanych przepisów organ obowiązany jest powołać podstawę prawną rozstrzygnięcia, jego uzasadnienie faktycznie i prawne. Uzasadnienie faktyczne w rozumieniu przepisów kodeksu winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W myśl przepisu uzasadnienie prawne powinno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto organy administracji publicznej powinny zgodnie z art. 11 kpa wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją bowiem na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie rozstrzygnął sprawy w sposób zgodny ze wskazanymi przepisami. W przypadku decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego – organ poprzestał na powołaniu jako podstawy prawnej decyzji przepisów ustawy o Inspekcji Sanitarnej, tj. art. 4 ust. 1 (przepis ogólny dotyczący zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej), art. 27 ust. 1 (stwierdzającego, iż w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień"), art. 36 ust 1. (dotyczącego pobierania stosownych opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej) oraz art. 37. zawierającego ogólną klauzulę odsyłającą do stosowania przepisów kpa oraz przytoczonego uprzednio rozporządzenia sanitarnego jako całości, a także art. 104 §1 kpa (zawierającego domniemanie formy rozstrzygnięcia w postaci decyzji) i art. 108. (który w §1 uzależnia możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, od okoliczności, czy jest to niezbędne m.in. ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego). W treści decyzji organ nie odwołał się jednak w żadnym stopniu do powyższych, wskazanych (jako podstawa prawna) przepisów, w szczególności nie wskazał na to jakie stwierdzone naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych są podstawą wydania rozstrzygnięcia. Poprzestanie zaś na przytoczeniu rozporządzenia jako podstawy rozstrzygnięcia bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych należy w świetle panujących poglądów doktryny oraz orzecznictwa uznać zdecydowanie za niewystarczające. Taką podstawą nie jest bowiem cały akt, ale zawarta w rozporządzeniu konkretna norma, dająca kompetencję organowi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12.12.2006 roku, sygn. akt III SA/Kr 1185/05, PPP 2007/9/109.) Należy zdecydowanie stwierdzić, że decyzja, która określa podstawę prawną ogólnikowo jest dotknięta wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. (tak m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17.10.2006 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1097/06, LEX nr 265627). Wyjaśnienie bowiem podstawy prawnej decyzji, ze szczegółowym przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony, konkretnie przepis – rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.06.2006 roku, sygn. akt II SA/Wa 616/06, LEX nr 221929). Tego zaś, jak wskazano, organ nie uczynił. Jeśli zaś chodzi o decyzję drugoinstancyjną – kwestie powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienia prawnego i faktycznego zostały w niej potraktowane jeszcze bardziej ogólnikowo. Organ poprzestał jedynie na powołaniu się na art. 138 kpa – wskazujący możliwe rozstrzygnięcia organu odwoławczego, zaś w uzasadnieniu decyzji przywołuje jedynie art. 27 ust. 2 ustawy o Inspekcji Sanitarnej stwierdzając, że decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszyła tegoż artykułu, praktycznie bez przywołania w tej mierze jakiejkolwiek argumentacji, w szczególności całkowicie pomijając kwestie sprecyzowania naruszeń dających podstawę do wydania decyzji danej treści. Takie już działanie organu należy uznać, za niedopuszczalne z punktu widzenia ciążących na nim obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów (w szczególności kpa). Ubocznie należy zwrócić uwagę, że organ w decyzji przywołał również art. 107§1 kpa oraz art. 4 ust. 1 ustawy o Inspekcji Sanitarnej w takich okolicznościach, iż zarzucił skarżącej brak wskazania które to konkretnie elementy tych przepisów w mniemaniu skarżącej organ pierwszej instancji naruszył. Organ wręcz próbował przerzucić ciężar wskazania podstawy prawnej na skarżącą. Takie działanie jest całkowicie niezrozumiałe w świetle brzemienia art. 128 kpa, zgodnie z którym odwołanie od decyzji nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczającym jest, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Ogólnikowość, lakoniczność i generalność uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej jest oczywista. Późniejsze swoiste uzupełnienie decyzji w zakresie podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienia prawnego i faktycznego (przykładowo poprzez wyjaśnienie pojęcia lasera medycznego) oraz jego doprecyzowanie w odpowiedzi na skargę należy uznać za spóźnione. Próby uzasadnienia decyzji na etapie już postępowania sądowoadministracyjnego nie można w żadnej mierze traktować jako uzupełnienia rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.12.1999 roku, sygn. akt III SA 1756/99, LEX nr 47228). Wziąwszy pod uwagę, że zadaniem organu drugiej instancji nie jest jedynie skontrolowanie legalności działania organu pierwszoinstancyjnego, ale całościowe merytoryczne rozpoznanie sprawy co do istoty należy stwierdzić, iż z obrazą m.in. art. 136 oraz 138 kpa organ odwoławczy tego nie uczynił. Reasumując, tak decyzja pierwszej jak i drugiej instancji w niniejszej sprawę dotknięte są wadami powodującymi konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Obie decyzje wykazują znaczne niedostatki. Brak podania, bądź też nieprawidłowe wskazanie podstaw prawnych rozstrzygnięcia powoduje niemożność dokonania subsumcji. Organy nie uzasadniły należycie podjętych rozstrzygnięć, w szczególności uchybiając przepisom nakazującym wskazanie faktów i dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia ( w niniejszej sprawie znaczenie szczególne miało by w tej mierze określenie zagrożeń powodujących konieczność wydania decyzji określonej treści). Takie działanie należy zdecydowanie uznać za sprzeczne z art. 11 kpa nakazującym wyjaśnienie stronom przesłanek, którymi organy kierowały się załatwiając sprawę oraz jednoznacznie będące w opozycji do nakazu art. 7 kpa obligującego organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Odrębną i dodatkową okolicznością powodującą konieczność uchylenia rzeczonych decyzji jest to, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (test jednolity Dz.U. z 2006 roku, nr 156 poz. 1118, zwany dalej Prawem Budowlanym) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń stanowią w rozumieniu tej ustawy zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i jako takie podlegają przepisom Prawa Budowalnego. Z tego też względu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu prowadzą na mocy wskazanej ustawy właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Organy Inspekcji Sanitarnej nie zaliczają się zaś do tego kręgu podmiotów. Oczywiście jak wynika z całości przepisów rozdziału 1 ustawy o Inspekcji Sanitarnej w szczególności art. 1 tej ustawy Państwowa Inspekcja Sanitarna sprawuje nadzór nad warunkami higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne. A zatem sam fakt kognicji organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego nie wyklucza działania, w zakresie uregulowanym przepisami, Inspekcji Sanitarnej. Jednakowoż koniecznym jest wskazanie wystąpienia takich zagrożeń. Organ musi wykazać jakie konkretnie normy są zagrożone, wskazać owe zagrożenia i wykazać dlaczego dane działanie bądź stan faktyczny jest sprzeczny z porządkiem prawnym – zgodnie z ogólną zasadą przekonywania. Tych wymogów zaś żadna z zapadłych w niniejszej sprawie decyzji nie spełnia. Przepisy o Inspekcji Sanitarnej jednoznacznie nakazują natomiast wyraźne odniesienie się do konkretnych zagrożeń i podstaw prawnych. Wszystkie wskazane powyżej uchybienia rodzą konieczność wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. W zaistniałych okolicznościach, na mocy art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c orzeczono jak w sentencji. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ Paweł Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus mb