IV SA/Po 274/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. Sz. na uchwałę Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 30 kwietnia 2009 r. nr XXXVI/267/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. oddala skargę W dniu 30 kwietnia 2009 r. Rada Miejska w Krotoszynie podjęła uchwałę nr XXXVI/267/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krotoszyna w rejonie ulic Słowiańskiej, Ceglarskiej, wiewiórczej i Bolewskiego (dalej Plan). W dniu (...) r., po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa K. S. wniosła skargę na powyższy Plan żądając stwierdzenia jego nieważności w części dotyczącej przebiegu ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem KDX3. Zaskarżonemu Planowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa tj. art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej ustawa o drogach publicznych) oraz §14 ust. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp). Zdaniem skarżącej wytyczona droga została zaplanowana w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego, zwróconego do niej otworami okiennymi, wbrew wymogom określonym w art. 43 ust. 1 pkt 3 o drogach publicznych. Ponadto wytyczona droga publiczna KDX3, powstała wskutek zmiany przeznaczenia charakteru dotychczasowej prywatnej drogi wewnętrznej i nie spełnia wymogów odnośnie parametrów szerokości, które precyzuje w § 14 ust. 2 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Naruszenie wskazanych przepisów, poczynione na etapie planowania i zatwierdzenia Planu, prowadzi do nieuprawnionego pozbawienia wszystkich współwłaścicieli działki nr 3479/2 prawa do jej własności, co kłóci się z zasadą określoną w art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp. Determinującym zatem czynnikiem działania w tej materii winno być wykorzystanie wszelkich istniejących możliwości urbanistyczno-prawnych, które przy pełnym respektowaniu wymogów prawnych gwarantowałyby ochronę przed krzywdzącymi Skarżącą konsekwencjami realizacji wadliwego Planu. Treść Planu musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto jej tryb podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. Zgodnie z art. 28 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1,5 i 6 upzp naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego powodują nieważność Planu w całości lub części. Skarżąca postuluje o wytyczenie drogi będącej przedmiotem skargi na sąsiedniej działce nr (...). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krotoszynie wniosła o jej oddalenie wskazując, w pierwszej kolejności, iż zachowano prawidłową procedurę przy uchwalaniu Planu, dlatego też należy uznać za nieuzasadniony zarzut podjęcia Planu bez zachowania procedur w sposób krzywdzący dla właścicieli prywatnych działek. W procedurze sporządzania Planu zapewniono udział społeczeństwa w zakresie odpowiadającym przepisom prawa. Projekt Planu wyłożono do publicznego wglądu, w trakcie którego przeprowadzono publiczna debatę. Na ówczesnym etapie skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia jakichkolwiek uwag i sprzeciwu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium podkreśliło, iż obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach Rada Miejska ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze miasta i gminy. Zarzut strony skarżącej, iż zaskarżony Plan narusza normy dotyczące dróg publicznych należy uznać za bezzasadny. Zakres przedmiotowy regulacji art. 43 ustawy o drogach publicznych obejmuje "usytuowanie" obiektów budowlanych od drogi, a "nie dotyczy sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2008 r., IV SA/Wa 993/08, LEX nr 515297). Ponadto ciąg KDX3 ma na celu przede wszystkim poprawę obsługi komunikacyjnej działek przylegających do terenu KDX3 od strony północnej, z tego względu kosztem działki numer (...), na odcinku za istniejącą zabudową, dokonano poszerzenia istniejącego już ciągu komunikacyjnego. Skarżąca wskazuje na absolutny charakter prawa własności. Jej żądania, zdaniem organu, sprowadzają się do uznania pierwszeństwa jej interesu wobec interesu publicznego i pozostałych właścicieli. Nieustannie, bowiem skarżąca wskazuje na możliwość prowadzenia ciągu komunikacyjnego na innej, nie należącej do niej działce. Zdaniem Kolegium o przekroczeniu władztwa planistycznego gminy nie może być mowy, ponieważ działanie gminy nie jest w tym względzie dowolne i nieuzasadnione. Organ wielokrotnie wskazywał, iż przeprowadzenie drogi przez działkę będącą własnością skarżącej jest najbardziej optymalnym rozwiązaniem zapewniającym obsługę komunikacyjną sąsiednich terenów zabudowy mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa). Zgodnie z art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa- zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca, wzywając bezskutecznie dnia (...) r. do usunięcia naruszenia prawa, wyczerpała tryb zaskarżenia przewidziany w art. 101 ust. 1 usg, uzyskała dnia (...) r. odpowiedź Rady Miejskiej o odmowie uwzględnienia wezwania i dnia (...)r. wniosła skargę w przewidzianym ustawowo terminie. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca wykazała naruszenie swego interesu prawnego, co dawało jej podstawę do wniesienia skargi, bowiem zaskarżony Plan swym obszarem obejmuje teren, na którym znajduje się działka nr (...) będąca współwłasnością skarżącej i jednocześnie wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie korzystania z rzeczy (patrz: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04 –ONSAiWSA 1/05/2, akceptowany przez W. Kisiela w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym". W Pr. LexisNexis 07 s. 715 uw. 4; postanowienie NSA z 24 lutego 2009 r. II OSK 181/09). Spełnione zatem zostały przesłanki dopuszczalności skargi. Oceniając merytoryczne zarzuty skargi trzeba przypomnieć, że o powodzeniu skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przesądza wykazanie naruszenia przez gminę konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Naruszenie interesu prawnego skarżącego musi być związane z jednoczesnym naruszeniem przez gminę obiektywnego porządku prawnego, a zwłaszcza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 usg w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 i 4 upzp). Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje (tzw. władztwo planistyczne) może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu. Sąd stwierdza, ze przed podjęciem zaskarżonego Planu wyczerpana została procedura planistyczna określona w art. 15 i następnych upzp, a Plan uchwalony został z poszanowaniem zasad i trybu jego sporządzenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 maja 2008 r. IV SA/Po 156/09, publ. cbios) Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega przede wszystkim kwestia dopuszczalności wprowadzenia w kwestionowanym Planie ograniczeń co do zakresu i sposobu korzystania przez skarżącą z nieruchomości, co do której przysługuje jej prawo własności, bowiem Plan ten wprowadza przebieg ciągu pieszo –jezdnego oznaczonego symbolem KDX3 o charakterze drogi publicznej z wykorzystaniem działki nr (...) będącej współwłasnością skarżącej. W tym miejscu należy wskazać, iż na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organom gminy przysługuje prawo legalniej ingerencji w sferę prawa własności (tzw. władztwo planistyczne gminy). W świetle art. 6 ust. 1 upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe oznacza, że zapisy planu determinują właściciela nieruchomości miedzy innymi w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego wykorzystania. Skoro natomiast wprowadzone zapisami planu miejscowego ograniczenia w tym zakresie mają umocowanie w powołanym wyżej przepisie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to stwierdzić należy, iż do stanowiącego ich konsekwencje ograniczenia własności nieruchomości dochodzi na podstawie przepisu ustawowego, czyli w sposób dopuszczalny przez Konstytucję RP (por. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. II OSK 1749/07 i z dnia 4 września 2008 r. II OSK 133/08, publ. cbois). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest zatem dopuszczalne jeśli mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. I tak odnosząc się do zarzutu skargi, iż drogę zaplanowano w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego zwróconego otworami okiennymi, wbrew wymogom nakreślonym w art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wskazać należy, iż zarzut ten w świetle powołanego przepisu i orzecznictwa sądów administracyjnych uznać należy za bezzasadny. Art. 43 ustawy o drogach publicznych określa wymogi sytuowania obiektów budowlanych przy drogach i stanowi, że przy drodze gminnej obiekt może być usytuowany w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Przepis ten w ust. 2 przewiduje w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, co może nastąpić za zgodą zarządcy drogi. Treść tego przepis, co słusznie wskazało Kolegium nie pozostawia żadnych wątpliwości, że nie dotyczy on sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego, ale usytuowaniem obiektu względem istniejącej drogi (por w wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. IV SA/Wa 993/08, LEX nr 515297). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem w momencie wytyczania przebiegu ciągu pieszo-jezdnego o charakterze drogi publicznej (drogi gminnej) budynek mieszkalny już istniał. Zatem przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych w tym wypadku nie miał zastosowania. Inna natomiast będzie sytuacja lokalizacji budynków, które powstaną na działkach budowlanych znajdujących się wzdłuż przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego. W tym wypadku będzie już miał zastosowanie powyższy przepis. Sytuacje tę prawidłowo uwzględniono w zaskarżonym Planie, gdzie w załączniku nr 1 do Planu stanowiącym rysunek na mapie w skali 1:1000 wskazano, że odległość nowo powstałych budynków względem drogi publicznej wynosić będzie 6m. Również zarzut naruszenia § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wbrew twierdzeniom strony skarżącej jest nietrafny. Zgodnie z § 14 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Faktem jest, że szerokość ciągu pieszo–jezdnego na wysokości budynku mieszkalnego wynosi 3,5 m, jednak już na odcinku za istniejącą zabudową ciąg ten został poszerzony do prawidłowej szerokości tj. 5 m wynikającej z przywołanego przepisu rozporządzenia, co znalazło odzwierciedlenie w przedmiotowym załączniku nr 1 do Planu. Za nietrafny należy uznać także zarzut iż nieuprawnione jest pozbawienie jej prawa własności działki nr (...), która w Planie przeznaczona została pod ciąg pieszo-jezdny. Władztwo planistyczne, co do zasady, przysługujące gminie prowadzić może do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, zwłaszcza gdy względy komunikacyjne czynią to koniecznym. Nie ulega wątpliwości, że sporna działka ma dostęp zarówno do istniejącej drogi publicznej (ul. Bolewskiego) jak i do projektowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem KDD1 i aby działki budowlane znajdujące się na terenach oznaczonych MN2 tj. od strony północnej wzdłuż spornej działki miały dostęp do drogi publicznej (konieczny warunek uzyskania pozwolenia na budowę) zaprojektowany w tym miejscu ciąg pieszo – jezdny znajduje w pełni uzasadnienie. Za takim rozwiązaniem przemawiają także względy pragmatyczne. Skoro na spornej działce wytyczona została już przez skarżącą i pozostałych trzech współwłaścicieli droga wewnętrzna, która stanowiła dojazd do ich działek to zasadnym było skorzystanie z tej drogi i przekwalifikowanie jej w ciąg komunikacyjny o statusie publicznym, tak aby w przyszłości działki budowlane graniczące ze sporną działką miały dostęp do drogi publicznej. Ponadto jak już wcześniej wskazano, aby uzyskać pozwolenie na budowę działka budowlana musi mieć dostęp do drogi publicznej. Taki dostęp można zapewnić m. in. poprzez ustanowienie służebności drogowych dla wydzielonych działek, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej (por. wyrok SN z dnia 16 listopada 2011 r. V CSK 478/10, LEX nr 478/10). Jeżeli więc nie istniałaby możliwość skorzystania z już istniejącej drogi wewnętrznej, to trzeba byłoby ustanowić służebność drogi koniecznej dla działek pozbawionych dostępu do drogi publicznej, a więc w niniejszej sprawie nie obyłoby się bez ustanowienia służebności na spornej działce. Ponadto w sytuacji gdy istniejący dostęp do drogi publicznej jest odpowiedni to regułą powinno być przystosowanie go do prawidłowego użytku zamiast szukanie innego szlaku, chyba że przystosowanie dostępu do drogi publicznej byłoby niemożliwe lub wymagałoby niewspółmiernych nakładów (por. wyrok SN z dnia 18 marca 2005 r. III CK 447/04, LEX nr 197623). Skoro w niniejszej sprawie istniała już droga wewnętrzna, to prawidłowo przystosowano ją w zaskarżonym Planie do prawidłowego użytku czyniąc z niej ciąg komunikacyjny o statusie publicznym. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżony Plan odpowiada prawu i w związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. ja