IV SA/Po 275/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. T. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy M., po kolejnym rozpoznaniu wniosku M. T., decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku garażowego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], w gminie M.. W uzasadnieniu odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazano, że wyniki analizy nie dają możliwości ustalenia wnioskowanej linii zabudowy w odległości [...] metrów od frontowej granicy nieruchomości (działki nr [...]). Istniejąca linia zabudowy na działkach sąsiednich nr [...], nr [...], nr [...] wynosi [...] metrów od granicy z działką nr [...] (ulica P.). W sprawie nie występują okoliczności dla wyznaczenia w drodze wyjątku linii zabudowy w odstępstwie od istniejącej linii zabudowy, gdyż takie ustalenie nie znajduje uzasadnienia w analizie urbanistycznej. Organ zaznaczył ponadto, że w odległości [...] metrów od frontowej granicy działki nr [...] znajduje się granica obszaru szczególnego zagrożenia powodzią (informacja ogólnodostępna, publikowana na stronie internetowej Hydroportal). Prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi na W. wynosi 1%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na skutek odwołania M. T., decyzją z dnia [...] grudnia 2020 roku (nr [...]), na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, kolejny raz uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Gminy M.. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej oraz graficznej, stanowiących integralną część zaskarżonej decyzji, zostały wykonane niezgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści analizy tekstowej nie wynikają parametry występujące w obszarze analizowany dotyczące linii zabudowy. Nie wiadomo, które działki były podstawą ustaleń w zakresie linii zabudowy. W analizie brak charakterystyki poszczególnych działek w tym działek mieszczących się w obrębie L.. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie konieczne jest, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji dokonał analizy wszystkich nieruchomości występujących w obszarze przyjętym do analizy oraz szczegółowo opisał parametry na nieruchomościach zabudowanych w tym zawłaszcza w obszarze linii zabudowy. Kolegium zaznaczyło ponadto, że ocena czy dane zamierzenie budowlane jest możliwe do zrealizowania na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego należy do kompetencji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Gospodarki Wodnej w P.. To właśnie ten organ w ramach uzgodnienia wynikającego z art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zajmuje stanowisko w tej kwestii. M. T., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa sprzeciwu do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zwrotu kosztów postępowania. Strona podniosła, że zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 oraz art. 136 § 2 i § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie strony organ odwoławczy po rozpatrzeniu wniosków dowodowych złożonych przez stronę winien rozpoznać sprawę merytorycznie. Strona uznaje ponadto, że organ I instancji bezzasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy planowana zabudowa nie koliduje z istniejąca w obszarze analizowany. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 października 2017 roku o sygn. akt IV SA/Po 1036/17 strona podniosła, że nie ma żadnych przeszkód do ustalenia linii zabudowy w tyle nieruchomości. Organ I instancji błędnie wyznaczył obszar analizowany, a co najważniejsze w zakresie zabudowy "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy nie ma potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. Wyniki analizy urbanistycznej jednoznacznie wskazują, że jedynie odległość od ulicy [...] jest określona, nie ma określonej maksymalnej odległości od tej ulicy. Organ odwoławczy w ogóle nie wziął pod uwagę, że już po raz trzeci orzekał w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a organ I instancji uparcie odmawia wydania warunków zabudowy, co stanowi ewidentne naruszenie art. 7 i 7a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnych w składzie trzech sędziów. Sąd przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. Z kolei Przewodniczący, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.), może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256 ze. zm. - dalej w skrócie K.p.a.). Stosownie zaś do art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd administracyjny nie odnosi się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie znajduje usprawiedliwienia w przesłankach wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Po rozpoznaniu sprawy w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw ma usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku, który wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2015 roku. Sprawa ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku garażowego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], w gminie M., już trzykrotnie była rozpoznawana przez Burmistrza Gminy M. oraz organ odwoławczy. W sprawie nadal nie zapadło ostateczne merytoryczne rozstrzygnięcie. Analiza akt sprawy, w tym w szczególności uzasadnienie decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2018 roku, decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2019 roku oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2020 roku ujawnia, że planowane zamierzenie inwestycyjne, poza jednym parametrem dotyczącym linii zabudowy, spełnia warunki dla wydania decyzji pozytywnej. Z treści odwołania jednoznacznie wynika, że strona/wnioskodawca domagał się merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Autor odwołania wprost wskazał, że postępowanie w sprawie toczy się od prawie pięciu lat, a organ I instancji wbrew utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych ustala linię zabudowy w odniesieniu do zabudowy "na zapleczu" lub "na tyłach". Sąd wskazuje zatem, że skoro już w treść odwołania strona stawia organowi pierwszej instancji zarzut dokonania błędnej wykładni przepisów prawa, to organ odwoławczy, nawet w sytuacji zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, zobowiązany jest wypowiedzieć się, co do zasadności takich zarzutów, jak dopuszczalność ustalenia "kolejnej linii zabudowy", czy zakres związania linią zabudowy ustaloną przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2a K.p.a. jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Kwestionowana sprzeciwem decyzja nie zawiera żadnych wskazań, co do tego w jaki sposób kwestia lokalizacji planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie blisko drogi publicznej, ale przeciwnie - w dużej odległości od granicy pasa drogowego, jest powiązana z kwestią ustalenia linii zabudowy. Organ odwoławczy skorzystał po raz trzeci z kompetencji opisanej w art. 138 § 2 K.p.a., a w sprawie nierozstrzygnięte pozostaje czy i dlaczego konieczne jest, aby planowana zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy, czy też wystarczającym jest określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do tego, że kolejna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organu I instancji została sporządzona z naruszeniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sąd zauważa jednak, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznaje, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia - a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy - to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia sporządzonej analizy we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 K.p.a., a dopiero w dalszej kolejności - w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie - decydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. (wyrok WSA w Poznaniu z 22.04.2021 r., IV SA/Po 1591/20, LEX nr 3171706). Sąd doszedł do przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało okoliczności uzasadniających skorzystanie z kompetencji do uchylenia zaskarżonej decyzję i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Gminy M.. Możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia zostaje otwarta, gdy doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek - decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednak organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 K.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 138 § 2b K.p.a. nawet wówczas, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie stosuje się w sytuacjach opisanych w art. 136 § 2 lub § 3 K.p.a. Odstąpienie od merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w takich przypadkach jest możliwe dopiero wówczas, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 K.p.a.). Z powyższej regulacji wyprowadza się prawidłowy wniosek, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy wymaga wykazania, że zaistniały przesłanki braku skorzystania z możliwości prowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., co jest szczególnie aktualne w okolicznościach kontrolowanej sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy trafnie przyjmuje, że analiza urbanistyczna pomija charakterystykę zagospodarowania terenu dla działek z obrębu L., które znajdują się w obszarze analizowanym. Jednak wbrew stanowisku Kolegium analiza urbanistyczna, a za nią decyzja Burmistrza Gminy M., wskazują działki oraz przedstawiają ich charakterystykę w zakresie, który doprowadził organ I instancji do stanowiska o tym, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego przez istniejącą na działkach sąsiednich linię zabudowy. W ocenie Sądu akta sprawy nie potwierdzają stanowiska organu odwoławczego, co do tego, że "z treści analizy tekstowej nie wynikają w ogóle parametry występujące w obszarze analizowanym dotyczące linii zabudowy". W załączniku nr [...] "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" z dnia [...] listopada 2020 roku wskazano bowiem, że zabudowa istniejąca na działkach nr ewide[...], [...], [...] prowadzi do wyznaczenia linii istniejącej zabudowy w odległości [...] metrów od granicy z działką nr ewide[...] (ulicy P. ). W zapisach analizy wskazana została definicja dla istniejącej linii zabudowy, przez którą organ rozumiał "linię, do której, ściana frontowa budynku mieszkalnego powinna przylegać na co najmniej 50% jej długości". Argumentacja organu odwoławczego, że analiza urbanistyczna została sporządzona nieprawidłowo nie dowodzi braku możliwości usunięcia tej wadliwości w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenia decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a. (WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020r., IV SA/Wa 3065/19). Postępowania w pierwszej, jak i drugiej instancji, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy (wyrok NSA z 14.11.2019 r., II OSK 2967/19, LEX nr 2866126). Organ odwoławczy nie wykazał, aby nieprawidłowości analizy urbanistycznej był tego rodzaju, że merytoryczne załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym było niemożliwe przy wykorzystaniu możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania odwoławczego. Z powyższych względów, na podstawie art. 151a §1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (wpis - [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika - [...] zł, opłata skarbowa - [...] zł) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 §2 P.p.s.a. w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit c Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265).