IV SA/Wa 3065/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium" lub "organ II instancji") z [...] listopada 2019 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Kolegium, po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], uchyliło decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], znak:[...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego wraz z usługami, podziemnym garażem i towarzyszącą infrastrukturą na działce nr [...] (pod kubaturę) oraz na działkach nr [...], [...] oraz [...] (pod infrastrukturę) z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] (dalej: "inwestycja") i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. II. Stan faktyczny przedstawia się następująco. II.1. W dniu 12 sierpnia 2018 r. M. K. (dalej: "skarżący") złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Skarżący przewidywał realizację dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości maksymalnie 36 m każdy, usytuowanych równolegle do linii wyznaczonej przez istniejące w sąsiedztwie jedenastokondygnacyjne budynki mieszkalne oraz jednokondygnacyjnego budynku usługowo-handlowego, jako łącznika pomiędzy budynkami mieszkalnymi. Od strony ul. [...] planowane są usługi w parterze budynku mieszkalnego. Projektowany garaż podziemny o powierzchni 4500 m2 ma zapewnić obsługę parkingową. Przewidywany jest mechaniczny system parkowania. Przewidywana powierzchnia zabudowy to ok. 2200 m2, a gabaryty i usytuowanie budynków oraz kierunek płaszczyzn elewacji zaplanowano jako analogiczne do istniejących w sąsiedztwie budynków mieszkalnych. Dojazd do terenu inwestycji i do garażu podziemnego przewidziany jest od strony ul. [...]. II.2. Prezydent decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. II.3. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka"). Spółka podniosła, iż nieprawidłowo ustalono obowiązującą linię zabudowy dla inwestycji, jak również w sposób nieprawidłowy ustalono pozostałe parametry nowej zabudowy. W ocenie spółki nie wyjaśniono w decyzji Prezydenta w zakresie przesłanek przyjętych do analizy minimalnego obszaru, a także w jej ocenie - nowa zabudowa zaburzy ład przestrzenny w najbliższym otoczeniu. II.4. Kolegium, po rozpatrzeniu opisanego wyżej odwołania zaskarżoną decyzją uchyliło ww. decyzję Prezydenta z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], znak: [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji. Organ II instancji w pierwszej kolejności, wbrew zarzutom odwołania, ustalił, iż Prezydent prawidłowo wyznaczył wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego. Jednakże, Kolegium podniosło, iż doszło do naruszenia § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164. poz. 1588; dalej: "Rozporządzenie") poprzez niedostatecznie wyjaśnienie przez organ I instancji przyczyn zastosowania powyższego paragrafu tj. uznania, że istnieje niezgodność linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej (tj. działce [...]) z przepisami odrębnymi i ustalenia przez organ I instancji obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie z tymi przepisami. SKO wskazało w tym zakresie, że wyjaśnienie tej niezgodności powinno zostać omówione zarówno w analizie tekstowej, jak i w decyzji administracyjnej. Od tego bowiem zależy możliwość ustalenia linii zabudowy wg. tych odrębnych przepisów. Zdaniem SKO sama nieregularność linii zabudowy w obszarze analizowanym to stanowczo zbyt słaby powód aby w całości uwzględniać wniosek inwestora w tym zakresie. Ponadto SKO wskazało na naruszenie § 6 ww. rozporządzenia, poprzez niepoczynienie przez organ I instancji żadnych ustaleń w zakresie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej i ograniczenie się przez organ I instancji do stwierdzenia, że nie będzie to miarodajne do ustalenia tego parametru. III.1. Ze wskazaną wyżej decyzją Kolegium nie zgodził się skarżący. W sprzeciwie zarzucił naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji orzeczenia uchylającego decyzję w całości i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy nie istniały ku temu przesłanki, a przede wszystkim ze względu na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i dotychczas prowadzone postępowanie administracyjne. Skarżący wskazał, iż Kolegium winno w ramach przyznanych mu kompetencji usunąć ewentualne wady postępowania organu pierwszej instancji, a nie sprowadzić postępowanie odwoławcze jedynie do "korygowania wad prawnych". W ocenie skarżącego organ II instancji nie wskazał konkretnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazując jedynie, że organ I instancji nie poczynił właściwych ustaleń nie wskazując jednocześnie w sposób precyzyjny, jakie ustalenia ten organ powinien poczynić. Skarżący wskazał ponadto, iż przy rozważaniu położenia linii zabudowy w niniejszej sprawie, należy zwrócić uwagę na okres, w którym przedmiotowy kwartał zabudowy został zaprojektowany, bowiem w tym okresie panowała tendencja do rozluźniania zabudowy i utrzymywania nieregularnej linii zabudowy. Tak więc, jeśli intencją ma być uszanowanie istniejącej kompozycji ul. [...], to nie powinno się przedłużać linii najbliższego budynku, ponieważ właśnie w ten sposób łamie się pierwotny ład urbanistyczny. Jednocześnie skarżący podniósł, iż że pas drogowy ulicy, na wysokości projektowanej inwestycji oddala się wyraźnie od linii prostej, oznaczającej przedłużenie elewacji sąsiedniego budynku mieszkalnego. Tak więc wyznaczenie tejże linii przez organ I instancji z przesunięciem w stronę ulicy [...] jest z punktu widzenie zasad projektowania przestrzennego całkowicie właściwe i w tym zakresie organ miał prawo do takiego ustalenia obowiązującej linii zabudowy. Skarżący podniósł także, iż szerokość elewacji frontowej związana jest ściśle z zasadami kompozycji urbanistycznej. W tym względzie wskazać należy, że punktem odniesienia dla właściwego zrównoważenia brył budynków jest najbliższy obiekt, niezależnie od jego funkcji, czy formy architektonicznej. W tym przypadku mówimy więc o bryle zespołu handlowego [...], którego elewacja frontowa wynosi około 185 m długości. Wynika z tego wniosek, że proponowany budynek na działce [...] winien mieć możliwie najdłuższą elewację, a nie taką jaka wynika ze średniej ważonej, różnych obiektów, łącznie z tymi oddalonymi o pół kilometra od terenu projektowanej inwestycji. III.2. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. W ocenie SKO organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla wydania rozstrzygnięcia. Skutkowałoby to tym, że SKO byłoby zobowiązane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, jak również do przeprowadzenia wszystkich postępowań uzgodnieniowych, co doprowadziłoby do stanu, że postępowanie byłoby jednoinstancyjne. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., II OSK 548/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 513/18, CBOSA). Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzgledniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m. in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. W tym aspekcie należy również przypomnieć o ograniczeniach podmiotowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na skutek sprzeciwu. Otóż zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Oznacza to, że stronami tego postępowania są, pomijając przypadki udziału w postępowaniu podmiotów wskazanych w art. 8 p.p.s.a., wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 32 p.p.s.a.). Jak podkreślił NSA w wyroku z 7 czerwca 2018 r. (II OSK 1319/18, CBOSA), art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Reasumując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., I OSK 270/19; wyrok WSA w Łodzi z 7 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 560/18; wyrok WSA w Krakowie z 16 marca 2018 r., II SA/Kr 163/18; wyrok WSA we Wrocławiu z II SA/Wr 11/18 9 lutego 2018 r. oraz wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2751/17 – CBOSA). IV.3.1. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, w omówionym w punkcie IV.2. zakresie, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a. IV.3.2. Sąd w niniejszym składzie wyraża pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu I instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako automatycznie, uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (np. analizy urbanistycznej) – por. np. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 oraz II OSK 3012/17; wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; wyrok WSA w Szczecinie z 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). W realiach niniejszej sprawy Kolegium nie zakwestionowało prawidłowego wyznaczenia terenu analizowanego, a jedynie zwróciło uwagę na niewystarczające – zdaniem Kolegium – uzasadnienie ustalenia linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Zatem Kolegium nie podważyło co do zasady wiarygodności i przydatności dowodu z dotychczas przeprowadzonej analizy urbanistycznej, ale wskazało wyłączenie na jej niepełność w dwóch aspektach. Kolegium wprost stwierdziło, że: "Pozostałe parametry, tj. wysokość elewacji frontowej oraz geometria dachu ustalone zostały w sposób prawidłowy, co wynika z przeprowadzonej analizy tekstowej i graficznej". Pomijając już kwestię oceny prawnomaterialnej, czy istotnie linia zabudowy przyjęta w decyzji Prezydenta budzi wątpliwości co do zgodności z § 4 ust. 2 Rozporządzenia (w aspekcie uwag poczynionych przez urbanistę na s. 1 i 2 wyników analizy), a w szczególności kwestię trafności stwierdzenia Kolegium, że: "Sama nieregularność linii zabudowy w obszarze analizowanym to stanowczo zbyt slaby powód aby w całości uwzględniać wniosek inwestora w tym zakresie", to nie przekracza granic uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) wyjaśnienie przez Kolegium tej kwestii, w tym zlecenie Prezydentowi wykonania uzupełniającej analizy urbanistycznej oraz następnie wydanie orzeczenia co do istoty. To samo dotyczy szerokości elewacji frontowej. W szczególności Kolegium może zlecić w uzupełniającej analizie wyliczenie średniej szerokości elewacji frontowej na analizowanym terenie, jeżeli nie podziela poglądu urbanisty, że średnia ta i tak w realiach niniejszej sprawy nie byłaby miarodajna do ustalenia tego parametru architektonicznego (zob. s. 2-3 wyników analizy). Godzi się w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczalne jest nawet opracowanie zupełnie nowej analizy urbanistycznej, w tym analizy obejmującej inaczej określony obszar analizowany (zob. np. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 2967/19, CBOSA). Tym bardziej nie będzie przekraczało granic uzupełniającego postepowania dowodowego sporządzenie analizy uzupełniającej. Należy przy tym podkreślić, że Prezydent związany będzie tutaj ewentualnym żądaniem Kolegium co do przeprowadzenia takiego uzupełniającego dowodu (art. 136 § 1 in fine k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a.). Należy przypomnieć, że zgodnie z powołanym art. 7b k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od sprzeciwu (100 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł). IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.