IV SA/Po 284/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 12 grudnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [...] solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. IV SA/Po 284/17 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej PINB) decyzją z dnia 12.12.2016r. nr 724/2016 wydaną na podstawie art.104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej p.b.) odstąpił od nałożenia na właścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Poznaniu, [...] (dalej skarżący) i [...], obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych na tarasie piętra ww. budynku do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 23 kwietnia 2014 r. i 7 marca 2016 r. [...] zawiadomili PINB o " ...przeprowadzenia przez państwo [...] robót budowlanych polegających na wybudowaniu na tarasie położonym na pierwszym piętrze wyżej opisanego obiektu werandy, bez wymaganego pozwolenia na budowę.". W dniu 21 kwietnia 2016 roku przeprowadzono w lokalu nr [...] zlokalizowanym na piętrze budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Poznaniu czynności kontrolne. W trakcie kontroli porównano stan faktyczny z rysunkami inwentaryzacyjnymi z 1971 roku i stwierdzono różnicę pomiędzy stanem faktycznym a inwentaryzacją. Różnica ta polega na wykonaniu w części tarasu wypełnienia przestrzeni nad balustradą ceglaną stolarką z PCV i zamontowaniu drzwi z PCV prowadzących na pozostałą część tarasu (dalej jako przedmiotowe roboty również w zakresie pierwotnej stolarki drewnianej). Uczestniczący w kontroli [...] oświadczył, że "w chwili zakupu części nieruchomości, tj. w roku 1995 część tarasu była zabudowana stolarką okienną i drzwiową. Około 2000 roku istniejąca drewniana stolarka została wymieniona na stolarkę z PCV." Wyjaśnił, iż "na inwentaryzacji wykonanej na potrzeby zniesienia współwłasności zaznaczona jest weranda, jednak w rzeczywistości nie było wkreślonej ścianki w której zaznaczono drzwi z werandy na taras." Oświadczył również do protokołu, iż "nie był inwestorem zamontowania stolarki pierwotnej - drewnianej, wykonał tylko jej wymianę na PCV, gdyż była ona nieszczelna i podczas deszczu zalewana była weranda deszczem ". Organ ustalił, że wykonana kilkanaście lat wcześniej stolarka została osadzona w sposób zgodny ze sztuką budowlaną. Do protokołu [...] dołączył dwie fotografie, na których widnieje drewniana stolarka okienna o innym podziale wypełnienia przestrzeni nad balustradą ceglaną oraz drewniane drzwi, które dolną część mają pełną natomiast górna przeszklona część ma we fragmencie inny układ szprosów. [...] poinformowali, że nie byli inwestorami przedmiotowych robót. Jedyne prace w tej części budynku, jakie wykonali to wymiana istniejącej drewnianej stolarki okiennej i drzwiowej na stolarkę z PCV, gdyż istniejąca stolarka była w bardzo złym stanie. Według oświadczenia poprzedniej właścicielki [...]ona również nabyła wspomnianą nieruchomość w stanie zabudowanym stolarką. Ustalono, że poprzednimi współwłaścicielami byli [...] i [...], który zmarł w 2007r. [...] i oświadczył, że "był współwłaścicielem budynku przy ul. [...] w Poznaniu do około 2006 r., lecz tam nie mieszkał. Od około 2000 roku do około 2005r.mieszkała tam jego córka [...] na piętrze budynku. W tym czasie była już stolarka okienna powyżej murka na tarasie oraz były drzwi drewniane z szybą na pozostałą część tarasu. Weranda już istniała kiedy jego córka kupiła i zamieszkała na piętrze. Nie wie kto wykonał stolarkę na werandzie. Świadek [...], zeznał, że nie mieszkał w tym budynku, lecz mieszkała tam na parterze jego siostra [...] u której często bywał. Świadek nie wiedział, kto i kiedy wykonał stolarkę okienną i drzwiową w części tarasu, która jest wypełnieniem przestrzeni nad ceglaną balustradą. Świadek [...] zeznała, że mieszkała tam siostra jej taty z rodziną, tj. [...] z dziećmi i mężem, w tym z [...]. Świadek nie wiedział, kto wykonał stolarkę okienną i drzwiową wypełniającą przestrzeń nad ceglaną balustradą na części tarasu piętra budynku. [...] pisemnie oświadczyła, że była współwłaścicielką budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Poznaniu w latach 1991 -1994 (o ile pamięta). Mieszkała na piętrze budynku. W chwili nabycia udziałów istniało wypełnienie przestrzeni nad balustradą ceglaną - były to drewniane okna. Istniały też drzwi - również drewniane. Świadek nie wiedział, kiedy zmieniono starą stolarkę okienną i drzwiową na nową, Nastąpiło to po sprzedaży przez nią udziału w tej nieruchomości. Świadek jedynie przypuszczał, że inwestorem w tym zakresie mógł być [...]. Organ nadzoru budowlanego nie dał wiary oświadczeniu [...], że inwestorami "robót budowlanych polegających na wybudowaniu na tarasie położonym na pierwszym piętrze wyżej opisanego obiektu werandy, bez wymaganego pozwolenia na budowę " byli skarżący. [...] swoje oświadczenia złożone do protokołu kontroli w dniu 12 kwietnia 2016 r. i stwierdzające, że nie był inwestorem zamontowania stolarki pierwotnej - drewnianej, a tylko wymienił ją na stolarkę PCV, uwiarygodnił zdjęciami dołączonymi do protokołu., Widnieje na nich drewniana stolarka okienna o innym podziale wypełnienia przestrzeni nad balustradą ceglaną niż stolarka obecna, oraz drewniane drzwi które dolną część mają pełną, natomiast górną przeszkloną część mają o innym układzie szprosów niż obecnie istniejące drzwi. Złożył też wyjaśnienie na piśmie uwiarygadniające, że przedmiotowe roboty zostały wykonane, przed 1995 r., kiedy nie był współwłaścicielem budynku. Powyższe potwierdziła w swoim oświadczeniu z dnia 20 września 2016 roku [...], która mieszkała na piętrze w latach 1991-1995 przed pp. [...]. Wobec rozbieżności w oświadczeniach [...] i [...], zeznaniach świadków oraz oświadczeniu skarżącego i [...], uznano za wiarygodne oświadczenie skarżącego z dnia 12 kwietnia 2016 roku, potwierdzone zdjęciami drewnianej stolarki oraz oświadczeniem z dnia 20 września 2016r [...], gdyż są one spójne i zbieżne ze sobą zarówno w kwestii okresu wykonania stolarki okiennej wypełniającej przestrzeń nad ceglaną balustradą na części tarasu piętra budynku oraz stolarki drzwiowej na ww. tarasie na okres przed nabyciem części udziałów nieruchomości przez pp. [...] w 1995 roku jak i w zakresie wykluczenia, iż inwestorami ww. robót byli skarżący. Polska Norma PN-ISO 9836; 1997 - Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, w pkt 5.2.1.Ib określa, iż w wartość kubatury brutto budynku wliczona jest kubatura części budynku, które nie są zamknięte do pełnej wysokości ze wszystkich stron, lecz które są przekryte. Wobec powyższego zabudowa części tarasu, który jest przekryty nie zmienia kubatury budynku. Dlatego wykonanych w części tarasu przedmiotowych robót nie można zakwalifikować jako rozbudowy budynku, gdyż nie zmieniają one jego kubatury. Opisane wyżej roboty budowlane wykonano w istniejącym budynku w taki sposób, że nie zmieniono jego charakterystycznych parametrów (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji). Zgodnie z art. 7a p.b. (winno być art.3 pkt 7a) takiego rodzaju roboty budowlane należy zakwalifikować do robót o charakterze przebudowy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. Natomiast na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2b p.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 wykonywanie przebudowy obiektów, o której mowa min. w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b (tj. min. wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub na działkach, na których zostały zaprojektowane). Ustalono, że omawiany budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków (zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1, wykonywanie robót budowlanych w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę). W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania uznał, że w omawianym przypadku wykonano roboty budowlane w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, wolnostojącym, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany. Przyjęto, że w/w roboty budowlane wymagają dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, tj. Prezydentowi Miasta Poznania. Jak wynika z zgromadzonego materiału, tj. archiwalnych akt Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania, Prezydent Miasta Poznania nie wydał pozwolenia na przebudowę budynku, jak również w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania nie złożono zgłoszenia zamiaru wykonania ww. robót. Doszło więc do wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, to jest stanu określonego w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. W takim stanie faktycznym zastosowanie mają przepisy art. 51 p.b., przy czym zgodnie z art. 51 ust. 7, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, nie wydaje się przewidzianego w art. 50 ust. 1 p.b. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. Postępowanie prowadzone w oparciu o wskazane wyżej przepisy art. 51 p.b. zmierza w pierwszej kolejności do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. W postępowaniu tym nakłada się, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem albo, gdy nie jest to możliwe, nakazuje się, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Nakładany przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, obowiązek może dotyczyć wyłącznie czynności faktycznych i konkretnych robót budowlanych. W trakcie opisanych wyżej czynności kontrolnych nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości dotyczących wykonanych robót budowlanych - osadzenie stolarki okiennej i drzwiowej zostało wykonane w sposób prawidłowy i poprawnie pod względem technicznym. W niniejszym przypadku zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 p.b., które przewidują doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przez wydanie nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że nie zachodzi konieczność wydania, przewidzianej w art. 51 ust.1 pkt 2 p.b. decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 p.b. ma charakter legalizacyjny i winno zakończyć się rozstrzygnięciem, które pozwoli na merytoryczną ocenę poprawności wykonanych robót. W przypadku robót budowlanych wykonanych prawidłowo, gdy brak jest zakresu czynności pozostałych do wykonania, jakie miałby wykonać inwestor, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem; organ nadzoru budowlanego winien orzec o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (patrz: WSA w Olsztynie wyrok z 31 października 2007r., sygn akt II SA/Ol 863/2007: LEX nr 441231, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006r" IIOSK 1344/05, niepubl.). Odnosząc się do zarzutu nieudzielenia skarżącym przez [...] zgody na przebudowę budynku przy ul. [...] w Poznaniu wskazano, że z zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby to skarżący byli inwestorami wykonanych robót. Wobec powyższego żądanie wykazania przez skarżących tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku gdy nie byli oni inwestorami wykonanych robót budowlanych jest niezasadne. Niezasadny był także zarzut, że w toku postępowania organ nieprawidłowo określił przedmiot postępowania, jako wypełnienie przestrzeni, gdyż w rzeczywistości postępowanie dotyczy wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę polegających na posadowieniu werandy na I piętrze domu mieszkalnego. Weranda, to drewniana lub murowana przybudówka do budynku o dachu podpartym słupami bez ścian lub z lekkimi ściankami przeszklonymi, pełniąca funkcję dodatkowego pomieszczenia mieszkalnego w cieplejszej porze roku, stosowana najczęściej w willach i niewielkich budynkach, głównie w miejscowościach uzdrowiskowych, wypoczynkowych. (Encyklopedia Architektury i Budownictwa - Wydawnictwo Naukowo Techniczne Wydanie II1982). Natomiast : Posadowić - arch. bud. "wykonać fundamenty pod budowlę" (Słownik języka polskiego PWN tom 2). Nie podzielono stanowiska o posadowieniu werandy, gdyż pomieszczenie to powstało w wyniku wykonania robót budowlanych polegających na wypełnieniu stolarką okienną przestrzeni nad ceglaną balustradą tarasu oraz zamontowaniu stolarki drzwiowej na tarasie w kondygnacji pierwszego piętra budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ustalono, że pomieszczenie nazwane werandą istnieje na drugiej kondygnacji nad pomieszczeniem parteru, co jednoznacznie wyklucza możliwość wykonania posadowienia, czyli fundamentu na jej potrzeby. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie i w konsekwencji przyjęcie, że posadowienie na pierwszym piętrze budynku przy ul. [...] w Poznaniu było przebudową tego budynku, a nie jego rozbudową; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 3 pkt 7a p.b., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że posadowienie na pierwszym piętrze budynku przy ul. [...] w Poznaniu werandy miało charakter przebudowy, mimo iż spowodowało zmianę charakterystycznego parametru budynku, tj. powstanie nowej substancji budowlanej oraz istotną zmianę wyglądu zewnętrznego i elewacji budynku, - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2b p.b. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że posadowienie na pierwszym piętrze budynku przy ul. [...] w Poznaniu werandy nie wymagało pozwolenia na budowę, - art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że posadowienie na pierwszym piętrze budynku przy ul. [...] w Poznaniu werandy nie wymagało pozwolenia na budowę i w konsekwencji nie wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowej budowli; - art. 32 Konstytucji RP, poprzez odstąpienie w zaskarżonej decyzji od nałożenia na właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w Poznaniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, podczas gdy organ w innej decyzji dotyczącej remontu oranżerii położonej na parterze tego samego budynku nakazał rozbiórkę tejże oranżerii (decyzja PINB z dnia 6 lutego 2015 r. nr [...] znak [...]). W uzasadnieniu wyjaśniono, że bezspornym jest, iż pierwotnie, co najmniej do wykonania inwentaryzacji z roku 1971, na tarasie znajdowała się wyłącznie murowana balustrada, zaś na słupie znajdowało się zadaszenie. Powierzchnie pionowe nie były natomiast zabudowane. Następnie, najprawdopodobniej jeszcze przed wejściem w posiadanie części budynku przez małżonków [...], przestrzenie pionowe zostały zabudowane stolarką drewnianą z oknami i drzwiami. Skarżący, jak sami to przyznali, dokonali przebudowy tejże stolarki z drewnianej na wykonaną z PCV. Według organu wykonane prace nie spowodowały zmiany kubatury budynku, a więc stanowiły wyłącznie jego przebudowę. Organ oparł się w tym względzie na treści art. 3 pkt 7a p.b. (a nie jak błędnie wskazał art. 7a p.b.), zgodnie z którym przebudową budynku jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Uwadze organu uszło jednak, że charakterystyczne elementy budynku wskazane w powyższym przepisie zostały wymienione nie wyczerpująco, a jedynie przykładowo (por: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 kwietnia 2014 r., II SA/Go 84/14, LEX nr 1454942). Tak więc nie zawsze brak zmian parametrów wskazanych w art. 3 pkt 7a p.b. będzie świadczył o wykonaniu przez inwestora przebudowy budynku. Zgodnie bowiem z przytoczonym powyżej wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim, przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a p.b. Efektem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz "parametry charakterystyczne", a więc najistotniejsze zachowują wielkość sprzed przebudowy. W ocenie odwołujących na skutek wypełnienia przez inwestorów powierzchni pionowych pomiędzy balustradą i zadaszeniem tarasu na I piętrze, doszło do powstania nowej substancji budowlanej - werandy. Wykonane prace budowlane nie były zatem przebudową, a rozbudową budynku przy ul. [...] w Poznaniu. Do tych prac było więc konieczne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, której - co jest bezsporne - nie uzyskał nigdy żaden ze współwłaścicieli budynku. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest fakt, że to nie skarżący byli inwestorami budowy werandy i w związku z tym nie musieli oni mieć zgody odwołujących na wykonanie prac, których nie prowadzili. Bezsporne jest bowiem, że prace te po 1971 roku zostały wykonane. Nie jest zaś istotne kto był ich rzeczywistym inwestorem. Decydujące znaczenie ma to, że inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. Od samego początku prace te stanowiły więc samowolę budowlaną, która do dnia dzisiejszego nie została zalegalizowana. Stwierdzenie "posadowienie" zostało przez odwołujących użyte jedynie przykładowo. Ponadto PINB błędnie łączy wyrażenie "posadowienie" z koniecznością budowy fundamentów pod posadowiony budynek. Rzeczywiście brak definicji legalnej tego wyrażenia. Jeżeli chodzi zaś o definicję językową, to posadowić oznacza faktycznie wykonać fundamenty pod budowę. Wyraz ten oznacza jednak również: osadzić coś na mocnym podłożu lub fundamencie (definicja zawarta także w słowniku języka polskiego PWN). Skoro sporna weranda została wybudowana na betonowym tarasie, zatem z pewnością można stwierdzić, iż została osadzona na mocnym podłożu, a więc właśnie posadowiona. Organ przy wydawaniu kwestionowanej decyzji dopuścił, się rażącego naruszenia art. 32 Konstytucji RP nakazującego równe traktowanie przez władze publiczne wszystkich obywateli. W sprawie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Poznaniu toczy się bowiem jeszcze jedno postępowanie - dotyczące remontu oranżerii posadowionej na parterze budynku. Z oranżerii tej korzystają [...] i [...], w przeciwieństwie do werandy posadowionej na piętrze budynku, z której w sposób wyłączny korzystają skarżący. Mimo, że okoliczności faktyczne były niemalże identyczne z okolicznościami faktycznymi sprawy niniejszej, PINB decyzją z dnia 6 lutego 2015 r. nr [...] znak [...], nakazał jednak rozbiórkę remontowanej oranżerii. Tak więc organ w sposób całkowicie odmienny traktuje współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w Poznaniu, faworyzując skarżących kosztem małżonków [...]. Zdaniem odwołujących, prace wykonane na tarasie budynku położonego przy ul. [...] w Poznaniu polegające na posadowieniu na nim budowli w postaci werandy, stanowiły rozbudowę, a nie przebudowę tego budynku. Do rozbudowy budynku konieczne było zaś uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ze wszelkimi tego dalszymi konsekwencjami, w tym wynikającymi z treści art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10.02.2017r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB - w związku ze spójnymi zeznaniami świadków oraz skarżącego - prawidłowo dał wiarę oświadczeniu skarżącego, że wypełnienie stolarki okiennej wypełniającej przestrzeń nad ceglaną balustradą zostało wykonane przed 1991 r., co oznacza, iż skarżący nie są inwestorami, (współwłaścicielami w/w nieruchomości są od 1995 r.). PINB dla Miasta Poznania uznał, iż powyżej wskazane roboty budowlane wypełniają znamiona przebudowy, która została uregulowana w art. 3 pkt 7a p.b. Zgodnie z tym przepisem, przez przebudowę należy rozumieć "wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchni zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...)", Ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciami takimi jak: parametry użytkowe oraz techniczne. Zgodnie jednak z orzecznictwem, przez przebudowę należy rozumieć roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych danego obiektu budowlanego, jednakże powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1972/14, LEX nr 2081353). WWINB wskazał, iż należałoby się zastanowić, czy wypełnienie przestrzeni nad balustradą ceglaną stolarką PCV (pierwotnie stolarką drewnianą) oraz zamontowanie drzwi PCV (wcześniej drewnianych) prowadzących na pozostałą część tarasu, nie wypełnia znamion rozbudowy. W wyniku powyższych robót budowlanych powstało na pierwszym piętrze nieruchomości położonej przy ul. [...] w Poznaniu nowe pomieszczenie - obecnie wykorzystywane jako pokój. Organ II instancji wskazał, iż Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rozbudowa", jednakże mając na względzie art. 3 pkt 6 p.b., należy uznać, iż stanowi ona jedną z postaci budowy. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, efektem budowy jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej (wyrok WSA w Olsztynie dnia 05 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Ol 81/12, CBOSA). Należy więc uznać, iż charakter rozbudowy jest zupełnie odmienny od przebudowy, gdyż w jej rezultacie nie powstaje nowa substancja budowlana. W orzecznictwie istnieje pogląd, iż zabudowanie zadaszonego tarasu, w wyniku czego powstaje nowe pomieszczenie użytkowe, stanowi rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wyrok WSA Poznaniu z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. II SA/Po 905/13 LEX nr 1411045, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 09 grudnia 2008 r. sygn. II SA/Bd 809/08, CBOSA). Zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. dalej: warunki techniczne), przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stopu nad najwyższą kondygnacją przy czym, zgodnie z lit a powyżej omawianego punktu § 3 warunków technicznych, do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczoną do wysokości balustrady. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z najnowszą linią orzeczniczą, w/w definicja kubatury brutto może tylko posiłkowo służyć do zdefiniowania pojęcia "kubatury", która została użyta w Prawie budowlanym. Skoro w rozporządzeniu zostały wymienione enumeratywnie kubatury części budynków, które wlicza się do kubatury brutto budynku, to należy uznać, iż pojęcia te są od siebie zależne (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. II OSK 793/14 LEX nr 2094164). W związku z niedoprecyzowaniem przez ustawodawcę w art. 3 pkt 7 a p.b. zmiany której kubatury ten przepis dotyczy, należy uznać, iż w przypadku rozbudowy dochodzi do zmiany kubatury budynku polegającej na "zmianie dotychczasowej proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części nie zamkniętych do pełnej wysokości lecz przekrytych, a ściślej na zwiększeniu tej pierwszej tej drugiej" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. II SA/Po 905/13, LEX nr 1411045). W niniejszej sprawie doszło do zmiany bryły budynku znajdującego się przy ul. [...] w Poznaniu, gdyż otwarte części budynku zostały zamknięte, co doprowadziło do zamknięcia bryły oraz powiększeniu budynku o kolejne pomieszczenie. WWINB wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania. Zgodnie z dokonanymi przez PINB dla Miasta Poznania ustaleniami, w/w roboty budowlane zostały wykonane bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to więc, iż została wypełniona dyspozycja art. 48 p.b. i w tym trybie organ I instancji powinien przeprowadzić w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne. Organ II instancji wskazał, iż zastosowany przez PINB dla Miasta Poznania tryb postępowania na podstawie art. 50-51 p.b.w niniejszej sprawie jest nieadekwatny, gdyż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 50 ust. 1 p.b. WWINB wskazał, iż organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy mogące mieć istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia. Przyjęcie przez PINB dla Miasta Poznania niewłaściwej podstawy prawnej, doprowadziło do istotnego naruszenia prawa materialnego. W związku z tym, organ II instancji zastosował art. 138 § 2 k.p.a. WWINB wskazał, iż organ I instancji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, powinien zastosować odpowiedni tryb postępowania, mając na uwadze dokonane w niniejszej decyzji rozważania organu II instancji. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. błędy w ustaleniach faktycznych, prowadzące do nierzetelnego rozpoznania niniejszej sprawy, w oparciu o stare i nieaktualne już dokumenty dotyczące budynku znajdującego się przy ulicy [...]; 2. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie skarżonej decyzji w oparciu o nieaktualne dowody i niedokładnie ustalony stan faktyczny; 3. niezastosowanie przepisu art. 103 ust. 1 p.b. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 48 p.b. i w trybie w artykule tym przewidzianym winno zostać przeprowadzone postępowanie w niniejszej sprawie; 4. naruszenie przepisu art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229), poprzez ich pominięcie i niezastosowanie w niniejszej sprawie; 5. naruszenie przepisu art. 103 ust. 2 p.b. poprzez jego pominięcie i zastosowanie przy wydawaniu skarżonej decyzji art. 3 pkt 7a p.b., w momencie gdy ustawa ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o stare i nieaktualne już dowody i dokumenty. Podstawę ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie stanowiły między innymi rysunki inwentaryzacyjne z 1971 roku oraz plan sytuacyjny z lat 30 XX wieku. Poza wskazanymi dokumentami, nie została zachowana żadna inna dokumentacja projektowa, ani też akty prawne mające za przedmiot budynek położony przy ulicy [...]. Oznacza to, że całe toczące się postępowanie administracyjne, prowadzone było w oparciu o dokumenty zawierające zupełnie inne dane i informacje odnośnie stanu i przeznaczenia przedmiotowego budynku, niż rzeczywiste. Różnice te, dotyczą w szczególności podziału i ilości pomieszczeń znajdujących się w budynku oraz ilości okien znajdujących się na elewacji zachodniej budynku. Ponadto, na jednym ze szkiców, budynek znajdujący się przy ulicy [...] jest na tyle nierzetelnie przedstawiony, że nie posiada nawet części tarasu. Prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o stare i nieaktualne dowody, które zawierają liczne nieścisłości i różnice względem stanu rzeczywistego budynku spowodowało, iż postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób nierzetelny. Nieaktualna dokumentacja nie może bowiem stanowić wystarczającej podstawy wydania merytorycznej decyzji, gdyż uniemożliwia poprawną ocenę stanu rzeczywistego, a co za tym idzie rzetelne rozpoznanie sprawy. Wydając zaskarżaną decyzję, organ II instancji nie posiadał wystarczających dowodów aby stwierdzić, iż rzeczywiście doszło do "rozbudowy" budynku znajdującego się przy ulicy [...]. Przyjęcie stanowiska, iż taka rozbudowa, nie zaś przebudowa, miała miejsce, oparte jest wyłącznie na domysłach i dopowiedzeniach organu II instancji. Przeprowadzony przez organ II instancji tok rozumowania jest niespójny, a przedstawione wnioskowanie nie znajduje potwierdzenia w faktach. Wydając decyzję w oparciu o nieaktualne dowody, domysły i dopowiedzenia organ II instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ ten ustalił taki stan faktyczny, jaki uznał za odpowiedni dla niego samego. Stanowi to naruszenie art. 8 k.p.a. Postępowanie dowodowe jednoznacznie wskazuje, że skarżący nie są w niniejszej sprawie inwestorami i nie wprowadzili nowych elementów w obręb budynku. Z zeznań świadków wynika bowiem, że przedmiotowa zabudowa tarasu stolarką drewnianą istniała już przed nabyciem mieszkania przez [...] w 1991 roku. Sam organ II instancji stwierdza w zaskarżonej decyzji, że skarżący dokonali jedynie wymiany istniejącej już stolarki okiennej i drzwiowej. Sama osoba inwestora nie została natomiast ustalona ani przez organ I instancji ani też przez organ II instancji. Skoro przeprowadzenie przedmiotowych prac remontowych nastąpiło przed 1995 rokiem, należy do nich stosować ówczesne przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej, zawarte w ustawie z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, (Dz.U. Nr 38, poz. 229). Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 p.b. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że organ II instancji błędnie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia zawartego w skarżonej decyzji naruszenie przez organ I instancji art. 48, w trybie którego organ ten powinien był przeprowadzić całe postępowanie. Artykuł ten bowiem nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie ma on zastosowania do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 roku. Jak ustalono w toku postępowania, przedmiotowe wypełnienie tarasu zostało z całą pewnością zrealizowane przed zakupem przez skarżących nieruchomości w roku 1995, gdyż zgodnie z zeznaniami świadka [...] wypełnienie to istniało już w 1991 roku, czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Oznacza to, iż wszelkie decyzje mające za przedmiot wypełnienie tarasu budynku położonego przy ulicy [...] stolarką drewnianą i okienną, winny zostać wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane. W myśl art. 37 ust. 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi ppdlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, jedynie w przypadku gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W innych przypadkach, takich jak ten w niniejszej sprawie, jeżeli nie zachodzą okoliczności wyżej wskazane, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jak natomiast wskazuje art. 42 starego prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano opisany powyżej nakaz dokonania zmian lub przeróbek, po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Organ II instancji zastosował w mniejszej sprawie niewłaściwe przepisy i oparł się o ustawę, która w niniejszym stanie faktycznym nie znajduje zastosowania. Wskazano, że wywody zawarte w zaskarżonej decyzji, dotyczące kwalifikacji przedmiotowych prac remontowych tarasu jako rozbudowy, nie zaś jako przebudowy pozostają bez znaczenia. Akty prawne na podstawie których organ II instancji je oparł nie znajdują bowiem zastosowania w niniejszej sprawie. Zatem wysnute z nich wnioski również nie mają znaczenia dla niniejszego postępowania i nie mogą być w nim wykorzystane. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowi ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej p.b.) Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10.02.2017r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 12.12.2016r. nr [...]odstępującą od nałożenia na właścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Poznaniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych na tarasie piętra ww. budynku do stanu zgodnego z prawem. Powyższe decyzje dotyczą stwierdzonej przez organy w lokalu nr 2 zlokalizowanym na piętrze budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Poznaniu różnicy pomiędzy aktualnym stanem budynku, a rysunkami inwentaryzacyjnymi z 1971 roku polegającej na wykonaniu przez nieustalonego inwestora przed 1991 r. w części tarasu wypełnienia przestrzeni nad balustradą ceglaną stolarką okienną drewnianą i zamontowaniu drzwi drewnianych prowadzących na pozostałą część tarasu. Niespornym jest, że skarżący z uwagi na zły stan techniczny w/w stolarki i drzwi drewnianych dokonali ich wymiany na stolarkę i drzwi z PCV. Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że w/w różnica jest wynikiem samowoli budowlanej polegającej na całkowitym zabudowaniu części tarasu dokonanej w nieustalonym bliżej terminie, jednak przed 1991 r. W ocenie Sądu organy dopuściły się jednak naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przedwcześnie przyjęły, że w omawianym przypadku miała miejsce samowola budowlana. Co prawda skarżący w odpowiedzi na zarzut samowoli budowlanej nie złożyli decyzji o pozwoleniu na budowę (albo zgłoszenia) w zakresie przedmiotowej inwestycji. W aktach sprawy brak jest też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność wykonania przedmiotowych robót. Jednakże wniosek, że przedmiotowe roboty zostały wykonane nielegalnie jest przedwczesny. Organy obu instancji bowiem w zasadzie tylko na podstawie braku dokumentów bezkrytycznie przyjęły, że w omawianej sprawie ma miejsce samowola budowlana. I to w sytuacji, gdy skarżący nie są inwestorami, którzy dokonali pierwotnej zabudowy części tarasu oknami drewnianymi, lecz dokonali tego nieustaleni poprzedni właściciele budynku. W ocenie Sądu orzekającego nie przeprowadzono prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego. Ograniczono się jedynie do porównania aktualnego stanu budynku z dokumentacją inwentaryzacyjną (złożoną przez wnioskodawców a kwestionowaną przez skarżących) tegoż budynku z lat 70 - tych XX w. , a także do przesłuchania kilku świadków, którzy nie posiadali wiedzy, czy przedmiotowe roboty miały charakter samowoli budowlanej. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby ustalenia kiedy wybudowano budynek przy u. [...], w jakim był on stanie w chwili oddania go do użytkowania, a także ustalenia, czy dla przedmiotowych robót wydano decyzję zatwierdzającą pozwolenie na budowę bądź dokonano zgłoszenia. Wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że z archiwalnych akt Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania, wynika, że Prezydent Miasta Poznania nie wydał pozwolenia na przebudowę budynku, jak również w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania nie złożono zgłoszenia zamiaru wykonania ww. robót. Brak jest jednak w aktach jakichkolwiek dowodów na przeprowadzenie przez organy administracji kwerendy np. w Archiwum Państwowym, w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania, w archiwum Miejskiego Konserwatora Zabytków, bądź w innych jeszcze instytucjach, zmierzającej do odnalezienia dokumentów świadczących o legalności wykonania przedmiotowych robót. Tymczasem dopiero szeroko zakrojone postępowanie dowodowe w tym zakresie w razie braku uzyskania istotnych dla sprawy decyzji i zgłoszeń pozwala na uprawdopodobnienie tezy o samowoli budowlanej w zakresie przedmiotowych robót. Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21.03.2013r. o sygn. IV SA/Po 30/13 (publ. CBOSA), iż przedwczesne jest domniemanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożliwości ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę. W wyroku tym trafnie sformułowano tezę, iż z faktu nieodnalezienia akt dotyczących przedmiotowej sprawy nie wynika ponad wszelką wątpliwość, że realizacja przedmiotowej inwestycji została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tezę tę należy odczytywać w realiach stanu faktycznego ocenianego w danym postępowaniu. Pamiętać należy, że to nie skarżący dokonali pierwotnej zabudowy części tarasu, lecz nieustalony inwestor w nieustalonej dokładnie dacie. W takiej sytuacji brak posiadania dokumentacji przez skarżących jest zrozumiały, gdyż to nie oni byli inwestorami. A pomimo tego w sprawie niniejszej organy nawet nie podjęły próby odszukania dokumentów stwierdzających legalność przedmiotowych robót. Tymczasem domniemanie nielegalności wykonanych robót może być uprawdopodobnione jedynie po uprzednim przeprowadzeniu starannego i wyczerpującego postępowania dowodowego zmierzającego do odnalezienia dokumentów stwierdzających legalność zabudowy, czy też robót budowlanych. Jedynie jeżeli organy dochowały należytej staranności w zakresie ustaleń dotyczących pozwolenia na budowę (bądź zgłoszenia), lecz nie odnalazły niezbędnych dokumentów, dopuszczalne jest przyjęcie istnienia samowoli budowlanej. Takiej staranności organy w niniejszej sprawie nie dochowały. Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego organy w sposób wystarczający nie ustaliły, że decyzja zatwierdzająca pozwolenie na budowę w zakresie kwestionowanej inwestycji (albo jej zgłoszenie) nie została wydana. Organy dopuściły się więc naruszenia dyspozycji art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., gdyż z nienależytą starannością wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Nieprawidłowo ustalony stan faktyczny wyklucza dokonania prawidłowej oceny prawnej. Już tylko to zmusiło Sąd orzekający do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji w celu przeprowadzenia przez organy w pierwszej kolejności postępowania dowodowego. Dopiero w razie jego bezskuteczności i przyjęcia, że w kontrolowanej sprawie istotnie doszło do samowoli budowlanej organy będą uprawnione do oceny samowoli budowlanej. Na wypadek ustalenia przez organy, że przedmiotowe roboty są jednak wynikiem samowoli budowlanej wskazać należy, że organy trafnie ustaliły, że skarżący nie dokonali pierwotnej zabudowy tarasu stolarką drewnianą, lecz z uwagi na jej zły stan techniczny jedynie wymienili już istniejącą stolarkę drewnianą na stolarkę PCV. Organ I instancji przyjął, że sporna zabudowa ma charakter przebudowy wymagającej jedynie jej zgłoszenia właściwemu organowi i w związku z tym zastosowanie znajduje art.51 p.b. Natomiast organ odwoławczy przyjął, że sporna zabudowa ma charakter rozbudowy w związku z czym zastosowanie powinien znaleźć art.48 p.b. Zasadą - określoną w art. art.28 ust.1 p.b. - jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pozwolenia na budowę nie wymaga natomiast budowa obiektów wymienionych w art.29 ust.1 p.b. oraz wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art.29 ust.2 p.b. Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej wymaga na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2b p.b. - z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, które tu nie znajdują zastosowania - wykonywanie przebudowy obiektów, o której mowa min. w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b p.b. (tj. m.in. wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub na działkach, na których zostały zaprojektowane - art.29 ust.1 pkt 1a p.b.). Trafnie ustalono, że w omawianym przypadku wykonano roboty budowlane w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, wolnostojącym, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej terminu "rozbudowa". Ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy, przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Z zakresu pojęcia "budowy" ustawodawca wyłączył przebudowę, zawierając jej definicję w art. 3 ust. 1 pkt 7a p.b. Przebudową jest w rozumieniu tego przepisu wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zgodnie z poglądem panującym w doktrynie i orzecznictwie efektem budowy jest powstanie nowej substancji. Natomiast charakter działań polegających na przebudowie obiektu jest odmienny, gdyż nie powstaje wówczas znacząca nowa substancja budowlana. Artykuł 48 ust. 1 p.b. stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do ww. przepisu nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei w razie wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, to jest stanu określonego w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., zastosowanie mają przepisy art. 51 p.b. Przy czym zgodnie z art. 51 ust. 7, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, nie wydaje się przewidzianego w art. 50 ust. 1 p.b. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. Postępowanie prowadzone w oparciu o wskazane wyżej przepisy art. 51 p.b. także zmierza w pierwszej kolejności do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. W postępowaniu tym nakłada się, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem albo, gdy nie jest to możliwe, nakazuje się, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Nakładany przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, obowiązek może dotyczyć wyłącznie czynności faktycznych i konkretnych robót budowlanych. Reasumując powyższe, zasadnicze znaczenie dla kontrolowanej sprawy - w razie ustalenia, że przedmiotowe roboty istotnie stanowią samowolę budowlaną - ma ocena, czy przedmiotowe roboty miały charakter przebudowy, czy też rozbudowy. Ugruntowany jest już pogląd panujący w doktrynie i orzecznictwie - który Sąd orzekający podziela - w myśl którego efektem budowy (wykonywania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest powstanie nowej substancji budowlanej (zob.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 3 Nb 7; wyrok WSA z 05.04.2012 r., II SA/Ol 81/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Natomiast charakter działań polegających na przebudowie obiektu jest odmienny, gdyż nie powstaje wówczas znacząca, nowa substancja budowlana (por.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane..., art. 3 Nb 7). Przyjmuje się też, że przebudowa, to takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmieni bryły obiektu budowlanego (zob. wyrok WSA z 10.12.2010 r., II SA/Lu 521/10, CBOSA). Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej terminu "rozbudowa". Ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy, przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b., należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Jak słusznie wskazano w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25.09.2013r. o sygn. IV SA/Po 640/13 (publ. CBOSA) zawarta w art. 3 pkt 7a p.b. definicja legalna "przebudowy" stanowi podstawę do rekonstrukcji znaczenia pojęcia "rozbudowy" - na zasadzie wnioskowania a contrario. W rezultacie przyjmuje się powszechnie, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (zob.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane..., art. 3, Nb 7; W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, uw. 10 do art. 3; wyrok WSA z 21.11.2006 r., II SA/Bk 428/06; wyrok WSA z 09.02.2012 r" II SA/Wr 870/11; wyrok WSA z 05.04.2012 r., II SA/Ol 81/12 - orzeczenia dostępne w CBOSA). Wobec braku definicji pojęcia "rozbudowy" w języku prawnym (języku tekstów prawnych) oraz niewypracowania, jak dotychczas, w pełni jednolitego rozumienia tego pojęcia w języku prawniczym (języku doktryny i judykatury), zasadne wydaje się, w ocenie Sądu, objaśnianie tego terminu nie tylko w oparciu na definicji legalnej "przebudowy" (i wnioskowaniu a contrario), ale także z uwzględnieniem znaczenia, jakie termin ten posiada w języku polskim ogólnym ("potocznym"), w którym przez "rozbudowę" (w analizowanym tu kontekście) rozumie się "powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów, budowanie nowych obiektów" (zob. hasło "rozbudowa" w zn. 1 - USJP). Również trafne wydaje się spostrzeżenie o jedynie przykładowym (niewyczerpującym) wyliczeniu charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego - zawartym w art. 3 pkt 7a p.b. - których zmianę (powiększenie) należy kwalifikować jako "rozbudowę" obiektu. Wobec powyższego nie sposób odmówić słuszności stwierdzeniu, że skoro, jak to już wyżej wspomniano, "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły, będziemy mieć do czynienia z "rozbudową" lub "nadbudową" obiektu (por. wyrok WSA z 10.12.2010 r., II SA/Lu 521/10, CBOSA). Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27.11.2015r. o sygn. II OSK 793/14 (publ. CBOSA) na kanwie bardzo podobnego stanu faktycznego dotyczącego samowolnej zabudowy tarasu. We wspomnianej sprawie dokonano zabudowy podcienia tarasu (loggii). Jak trafnie wyjaśnił NSA ustawodawca w art. 3 ust. 7a p.b. zawarł legalną definicję przebudowy wskazując, iż są to roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana paramentów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jednocześnie ustawodawca nie doprecyzował, co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu". Nie zdefiniowano także pojęcia "kubatury" ani "powierzchni zabudowy", (tak m.in. NSA w wyroku z dni 4 marca 2010 r., II OSK 493/09, LEX nr 597639, oraz Wojciech Piątek w: Prawo budowlane. Komentarz pod redakcja Andrzeja Glinieckiego, Warszawa 2012, LexisNexis). Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U z 2015r., poz. 1422 ze zm.) zawiera jedynie definicję kubatury brutto i stanowi, iż jest to suma kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiąca iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku: a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady, b) (...) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie uznał, że definicja kubatury brutto budynku może posiłkowo służyć do zdefiniowania pojęcia "kubatury", którym ustawodawca posłużył się w definicji "przebudowy". Skoro bowiem wymienił enumeratywnie kubatury części budynków, które wlicza się do kubatury brutto budynku to należy stwierdzić, że pojęcia te są od siebie zależne". Oznacza to, że zmiana kubatury podcienia lub loggii prowadzi do zmiany kubatury brutto budynku. Dodatkowo należy wskazać, że również wykładnia językowa tych pojęć prowadzi do podobnego wniosku. Pojęcie "kubatury" w swej istocie obejmuje całą kubaturę (pojemność) obiektu. Pojęcie "kubatury brutto" również zmierza do objęcia nim całej kubatury obiektu. Obydwa te pojęcia wzajemnie się nie wykluczają. Przeciwnie, można i należy je rozumieć jako pojęcia tożsame, a co najmniej zbliżone. W niniejszej sprawie roboty budowlane polegały na wykonaniu w części tarasu wypełnienia przestrzeni nad balustradą ceglaną drewnianą stolarką okienną i zamontowaniu drewnianych drzwi (później skarżący dokonali wymiany na PCV) prowadzących na pozostałą część tarasu. Powyższe oznacza, że z chwilą zabudowy części tarasu "objętość" powierzchni objętej robotami budowlanymi zmieniła się, gdyż objęła również dotychczas nieuwzględnianą kubaturę przekrytej części tarasu powyżej istniejącej pierwotnie balustrady ceglanej. Oznacza to, że zmieniła się kubatura brutto budynku, a tym samym kubatura w potocznym tego słowa znaczeniu, a także w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. Naczelny Sąd w omawianym wyroku stwierdził także, że nieuprawnione jest stanowisko, iż dla oceny charakteru robót budowlanych znaczenie ma proporcja pomiędzy kubaturą części zamkniętych a niezamkniętych do pełnej wysokości, a jedynie przykrytych. Żaden przepis prawa budowlanego ani rozporządzeń wykonawczych nie dają bowiem podstaw do przyjęcia takiego rozróżnienia. Jednocześnie trzeba wyjaśnić, że nie doszło w okolicznościach niniejszej sprawy do zwiększenia powierzchni zabudowy budynku. Wprawdzie ustawodawca ani w ustawie - Prawo budowlane, ani w rozporządzeniu wykonawczym nie zdefiniował tego pojęcia, pomimo że w wielu paragrafach odwołuje się do tego parametru, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że można w tym zakresie posiłkować się definicją zawartą w Polskiej Normie, w której wskazuje się, że powierzchnie zabudowy wyznacza rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 18 września 2014 r. ww. sprawie II OSK 675/13 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazał, że z uwagi na brak definicji ustawowej, posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w Polskiej Normie, jest praktyką pożądaną w tego typu sytuacjach i powszechnie akceptowaną, tym bardziej, że definicja powierzchni zabudowy przyjęta przez organy, nie odbiega w sposób istotny od języka potocznego. Jedynie na marginesie wskazać należy, że definicję pojęcia: "powierzchni zabudowy" zawiera rozporządzenie Ministra Rozwoju Budowanego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542), który w § 63 ust. 2 stanowi, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur budynku, o którym mowa w ust. 1a-1c (ust. 1a -przez kontur budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, rozumie się linię zamkniętą wyznaczoną przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą linii przecięcia się zewnętrznych ścian budynku z powierzchnią terenu). Przytoczona definicja nie odbiega od wprowadzonej przez Polską Normę oraz zawartej w Słowniku Języka Polskiego - jako potoczne rozumienie tego pojęcia. Ponieważ w wyniku przedmiotowych robót rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu nie uległ zmianie, to w ocenie Sądu orzekającego nie doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy budynku Jednakże pomimo braku zmiany powierzchni zabudowy - jak już wspomniano - doszło do zmiany kubatury budynku. Tak więc wobec naruszenia jednego z charakterystycznych parametrów o których mowa w art.3 pkt 7 a p.b., wykluczone jest przyjęcie, iż przedmiotowe roboty stanowiły jedynie przebudowę. Stanowiły one bowiem rozbudowę, a tym samym budowę (art.3 pkt 6 p.b.) Konkluzja ta implikuje daleko idące konsekwencje, gdyż (jak wynika choćby z oświadczenia pisemnego [...]) przedmiotowe okna i drzwi drewniane zabudowujące istotną dla sprawy część tarasu istniały już w 1991 r. Tak więc kwestionowane roboty budowlane niewątpliwie zostały wykonane przed wejściem w życie z dniem 01.01.1994r. Prawa budowlanego z 1994 r. Jak stanowi art. 103 ust.1 p.b. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Według zaś art.103 ust.2 p.b. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na uwadze, że przedmiotowe roboty stanowiły rozbudowę, a więc budowę w rozumienia art.3 pkt 6 p.b. na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. powinny one zostać objęte procedurą określoną w art.48 p.b. Ponieważ jednak niewątpliwie roboty te zostały wykonane jeszcze przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994r., to na mocy art. 103 ust.2 p.b. zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. A więc przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 38 z 1974r. poz. 229 z późn. zm., dalej p.b. z 1974r.), a nie ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016r., poz.290 dalej p.b.) z uwagi na przepisy intertemporalne zawarte w ustawie z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane. Reasumując, odesłanie w art. 103 ust. 2 p.b. do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, to jest przed 1 stycznia 1995 r., co ma miejsce w kontrolowanej sprawie, skutki samowoli budowlanej należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w ustawie z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Stosowanie przepisów dotychczasowych, to jest przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., oznacza stosowanie ich w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 p.b. W przypadkach określonych w tym przepisie zatem zastosowanie mają art. 37, 38, 39, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 738). Analogiczny pogląd sformułowano w judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24.11,2015r o sygn. II OSK 709/14 (publ. LEX nr 1990926) także jednoznacznie wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 p.b. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Konkludując organ odwoławczy trafnie zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako rozbudowę obiektu a zatem, że właściwym trybem do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem będzie tryb legalizacji w oparciu o art. 48 i 49 p.b. Umknęło jednak jego uwadze że konsekwencją tegoż jest konieczność zastosowania przepisów prawa materialnego w postaci ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W rezultacie żaden z organów nie dokonał oceny zaistniałego stanu faktycznego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić w pierwszej kolejności, iż uchybienia organów administracji w zakresie prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego skutkujące naruszeniem dyspozycji art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., są na tyle istotne, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jednocześnie - w razie przyjęcia, że istotnie w omawianej sprawie doszło do samowoli budowlanej - organy zastosowały wadliwe prawo materialne, gdyż w takim przypadku należało zastosować przepisy zawarte w ustawie z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, (Dz.U. Nr 38, poz. 229), a nie w ustawie z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016r., poz.290). Wówczas należałoby uchylić decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tego jednak Sąd nie uczynił, gdyż w pierwszej kolejności konieczne usunięcie naruszenia przepisów postępowania, które może wpłynąć na to jakie prawo materialne znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie. Wobec powyższego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Organy administracji ponownie rozpoznając sprawę związane będą wskazaną wyżej wykładnią. W pierwszej kolejności organy uzupełnią postępowanie dowodowe przeprowadzając dowody zmierzające do ustalenia w jakim stanie był oddany przedmiotowy budynek do użytkowania po jego wybudowaniu, a w szczególności, czy już wówczas istotna dla sprawy część tarasu była w pełni zabudowana pionowo, a w razie ustalenia, że takiej zabudowy wówczas nie było mające na ustaleniu, czy późniejsze wykonanie przedmiotowych robót było legalne. W szczególności w tym celu organy administracji przeprowadzą kwerendę co najmniej w Archiwum Państwowym, w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania, w archiwum Miejskiego Konserwatora Zabytków, ewentualnie w innych jeszcze instytucjach, zmierzającą do odnalezienia dokumentów świadczących o legalności wykonania przedmiotowych robót.