IV SA/Po 284/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P., A. T., R. P. na decyzję Wojewody z dnia 30 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę w całości. Decyzją z 30 stycznia 2025 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 30 stycznia 2025 r.") Wojewoda (dalej "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej "Starosta") z 18 lipca 2024 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 18 lipca 2024r." ) w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz T. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P., A. T. i R. P. (dalej wspólnie: skarżący) w kwocie [...]zł za przejęcie na rzecz gminy [...], prawa własności nieruchomości położonej w P. , gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obręb: [...], arkusz mapy 9, działka nr [...] o powierzchni 0,1079 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], wydzielonej pod lokalizację drogi gminnej decyzją starosty [...] nr [...], znak [...] z 22 stycznia 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] w P. . Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 22 stycznia 2024 r., znak [...] (dalej: decyzja ZRID) Starosta [...] zezwolił wójtowi gminy [...] na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ulicy [...] w P. , m.in. na działce nr [...] położonej w P. , w trybie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162, z późn. zm., dalej: specustawa drogowa). Pismem z 26 marca 2024 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie na rzecz Gminy [...], prawa własności ww. nieruchomości. Następnie urząd gminy [...] poinformował starostę, iż w dacie wydania decyzji ZRID na działce nr [...] nie były posadowione budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem. Nadto przesłał dokument potwierdzający wydanie przedmiotowej działki w terminie 30 dni od wydania decyzji ZRID. Starosta powoła rzeczoznawcę majątkową – K. M. – która sporządziła operat szacunkowy z 16 kwietnia 2024 r. Wartość działki nr [...] określono na kwotę [...]zł. Następnie decyzją z 18 lipca 2024 r. (znak: [...]) starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz skarżących w kwocie [...]zł. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący, zarzucając organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez wadliwą ocenę przez organ I instancji zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego z dnia 16 kwietnia 2024 r., a także naruszenie art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej: u.g.n.), poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinna znaleźć tzw. zasada korzyści, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie spowodowało zwiększenia jej wartości, w związku z czym rzeczoznawca majątkowy powinien określić wartość nieruchomości dla celów odszkodowania według aktualnego sposobu jej użytkowania. Wymienioną na wstępie decyzją 30 stycznia 2025 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona przez niego analiza operatu szacunkowego z 16 kwietnia 2024 r. wykazała, iż zawiera on błąd związany z metodologią wyceny. Jak bowiem wynika z dokumentacji planistycznej, wyceniana działka nr [...] znajdowała się na datę wydania decyzji ZRID na terenie oznaczonym częściowo symbolem 3ZP - tereny zieleni urządzonej oraz częściowo symbolem 1KDW - tereny dróg wewnętrznych (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi P. w obszarze terenów zainwestowanych w rejonie ul. [...] i [...] - etap I; uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 czerwca 2012 r.). Jednocześnie na skutek wydania decyzji ZRID ww. działka została przeznaczona pod tereny dróg publicznych. Dalej Wojewoda wskazał, że biegła dokonała analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny zieleni urządzonej (zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktualne przeznaczenie części działki nr [...]) oraz przeznaczonych pod komunikację (zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktualne przeznaczenie części działki nr [...] oraz zgodnie z celem wywłaszczenia). Pierwotnie, w celu oszacowania wartości nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem rzeczoznawca majątkowy przeanalizowała również rynek nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu pod tereny zieleni i pod tereny komunikacyjne, jednakże nie odnotowano wystarczającej liczby nieruchomości podobnych. Jak wskazała biegła na etapie analizy i charakterystyki rynku lokalnego cenność gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod tereny zielone w analizowanym obszarze kształtuje się na poziomie średnim [...] zł/m2. Natomiast średnia cena gruntów przeznaczonych i nabywanych pod tereny dróg publicznych w analizowanym obszarze kształtuje się w wartości średniej [...] zł/m2. Tym samym, jak wskazała biegła, cel wywłaszczenia powoduje wzrost wartości nieruchomości, a zatem zasada korzyści zachodzi. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na to, iż dotychczasowe przeznaczenie jest odmienne niż cel wywłaszczenia i jednocześnie przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia (drogowym) powoduje zwiększenie jej wartości, wycenę należało przeprowadzić w oparciu o § 49 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832 ze zm., dalej: rozporządzenie MRiT). Dalej podkreślono, że relacja pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n. a § 49 ust. 3 rozporządzenia MRiT kształtuje się w ten sposób, że ostatni z ww. przepisów stanowi normę szczególną, określającą sposób realizacji zasady korzyści w przypadku, gdy przejęta nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była przeznaczona pod drogę. Istotą zasady korzyści jest uwzględnienie zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem jej na cel publiczny, zaś § 49 ust. 3 ww. rozporządzenia konkretyzuje sposób, w jaki zwiększenie tej wartości winno być uwzględnione. Finalnie Wojewoda wskazał, że pomimo omówionej powyżej wady operatu szacunkowego, decyzja organu I instancji podlegała utrzymaniu w mocy z uwagi na obowiązujący w postępowaniu administracyjnym zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się (zakaz reformationis in peius; art. 139 k.p.a.), bowiem jak wynika z praktyki orzeczniczej organu, wartość nieruchomości oszacowanej w trybie § 49 ust. 3 rozporządzenia MRiT jest niższa niż wartość ustalona wskutek uwzględnienia zasady korzyści na podstawie art. 134 ust. 4 u.g.n. stosowanego wprost. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wojewody, pismem z 7 marca 2025 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie: - art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstacyjności postępowania i wydanie decyzji utrzymującej w mocy skarżoną decyzję pomimo faktu, iż operat szacunkowy z dnia 7 sierpnia 2024 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. na zlecenie skarżących, przedłożony został dopiero wraz odwołaniem od decyzji ustalającej odszkodowanie, a jednocześnie organ nie uwzględnił wniosku skarżących o przeprowadzenie, na podstawie art. 136 § 2 k.p.a., postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, poprzez umożliwienie stronom postępowania odniesienie się do przedłożonego operatu szacunkowego, jak również nie zlecił przeprowadzenie takiego postępowania organowi I Instancji; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, pomimo nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego z dnia 16 kwietnia 2024 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. M., a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę przez Wojewoda zarówno operatu sporządzonego na zlecenie starosty [...], jak również operatu sporządzonego na zlecenie skarżących przez rzeczoznawcę majątkowego P. D.; - art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 49 ust. 3 rozporządzenia MRiT, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową, to zasada korzyści wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n. ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości według zasad określonych w § 49 ust. 3 rozporządzenia MRiT; - art. 134 ust. 4 u.g.n., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że przedmiotowej sprawie zastosowanie powinna znaleźć tzw. zasada korzyści, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia nie spowodowało zwiększenia jej wartości, w związku z czym rzeczoznawca majątkowy powinien określić wartość nieruchomości dla celów odszkodowania według aktualnego sposobu jej użytkowania. Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga była niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy specustawy drogowej, przepisy u.g.n. oraz przepisy rozporządzenia MRiT. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a i 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej - w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. - formę operatu szacunkowego. Operat jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., a zatem podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Przy czym ocena wartości dowodowej tego dokumentu jest w pewien sposób ograniczona, gdyż operat szacunkowy jest dokumentem ściśle sformalizowanym, opartym na wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego. Z tego też względu organ może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 1604/14; z 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., sygn. I OSK 611/13 oraz z 16 września 2014 r., sygn. I OSK 246/13). Należy wskazać, że w dniu 27 maja 2025 r., sygn. akt I OPS 1/24 Naczelny Sad Administracyjny wydał uchwałę, zgodnie z którą określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, z późn. zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145). W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał, że w świetle poczynionych rozważań należy przyjąć, że z prawidłowej wykładni § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.), wynika, iż podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy pod drogę publiczną, przeznaczone na dzień wydania decyzji pod inwestycję drogową, są nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, jeżeli drogowy cel wywłaszczenia zwiększa wartość wywłaszczonej nieruchomości (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Tym samym NSA przychylił się do pierwszego z omawianych przez siebie linii orzeczniczych (por. wyroki NSA z 8 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 929/22 i I OSK 1001/22; z 20 października 2023 r., sygn. akt 1423/22 oraz z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1645/20). W świetle przyjętej interpretacji w tychże wyrokach wskazano, że aby określić wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej należy kolejno: 1) określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem);2) określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenia drogowego); 3) dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) skutkuje zwiększeniem wartości; 4) większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości, będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Należy podkreślić, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony (por. wyrok NSA z 10.03.2025 r., I OSK 1209/24, LEX nr 3842024) W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W myśl § 49 ust. 1 rozporządzenia MRiT wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Jak stanowi ust. 2 w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Stosownie do ust. 3 w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast zgodnie z ust. 4 w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W przedmiotowym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy K. M. ustaliła, że działka ewidencyjna nr [...] obręb: [...], arkusz mapy 9, o powierzchni 0,1079 ha, przeznaczona została pod inwestycję drogową. Posiada kształt zbliżony do prostokąta i płaskie ukształtowanie terenu. Była działką niezabudowaną z dwoma nasadzeniami (dwie tuje o wysokości 2 m oraz 1,9 m). Jak wynika z dokumentacji planistycznej, wyceniana działka numer [...] znajdowała się na datę wydania decyzji z.r.i.d. na terenie oznaczonym częściowo symbolem 3ZP - tereny zieleni urządzonej oraz częściowo symbolem 1KDW - tereny dróg wewnętrznych (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi P. w obszarze terenów zainwestowanych w rejonie ul. [...] i [...] - etap I; Uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 czerwca 2012 r.). Jednocześnie na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ww. działka została przeznaczona pod tereny dróg publicznych. Mając powyższe na względzie biegła dokonała analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny zieleni urządzonej (zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktualne przeznaczenie części działki nr [...]) oraz przeznaczonych pod komunikację (zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktualne przeznaczenie części działki nr [...] oraz zgodnie z celem wywłaszczenia). W operacie został przeanalizowany rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych zgodnie z dokumentacją planistyczną (miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego) pod tereny zieleni zlokalizowanych na terenie powiatu [...] i występujących w obrocie w okresie od kwietnia 2021 r. do daty wyceny (str. 23-26 operatu szacunkowego). Na potrzeby wyceny wyodrębniono trzy nieruchomości podobne położone w R. , W. oraz P. . Następnie rzeczoznawca określiła wartość przedmiotu wyceny na poziomie [...] zł/m2. Przyjęto zatem, że 89,81% nieruchomości (działki nr [...]), o powierzchni 0,0969 ha i przeznaczeniu w miejscowym planie pod tereny zieleni urządzonej (3ZP) ma wartość [...] zł/m2. Równolegle rzeczoznawca szczegółowo przeanalizowała rynek gruntów komunikacyjnych, biorąc pod uwagę takie kryteria jak: położenie nieruchomości na terenie gminy [...], przeznaczenie na budowę lub rozbudowę drogi, zawarcie transakcji sprzedaży w okresie do 3 lat poprzedzających datę wyceny (str. 20-23 operatu szacunkowego). W efekcie określono przedmiot wyceny na poziomie [...] zł/m2. Zatem 10,19% nieruchomości (działki nr [...]), o powierzchni 0,011 ha i przeznaczeniu w miejscowym planie pod tereny dróg wewnętrznych (1KDW) ma wartość [...] zł/m2. Następnie rzeczoznawca określił wartość jednostkową całej nieruchomości – włączając w to zarówno tereny zielone, jak i tereny przeznaczone pod drogi wewnętrzne – na poziomie [...] zł/m2 (str. 30 operatu szacunkowego). Po dokonaniu niezbędnych poprawek kwotowych oraz skorygowaniu cen transakcyjnych obiektów podobnych, określono wartość nieruchomości wycenianej (działki nr [...]), która po zaokrągleniu ukształtowała się na poziomie [...] zł (wraz z wartością nasadzeń – dwie tuje). Przywołując bowiem raz jeszcze uchwałę NSA z 27 maja 2025 r., sygn. akt I OPS 1/24, wskazać należy, że stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przepis § 49 ust. 4 rozporządzenia MRiT nie stanowi samoistnej i wyłącznej podstawy dla rekonstrukcji normy prawnej stosowanej podczas ustalania odszkodowania. Porównanie powołanego unormowania rozporządzenia z art. 134 ust. 4 u.g.n. prowadzi do wniosku, że przepis rozporządzenia realizuje w istocie ustawową zasadę korzyści jako akt służący wykonaniu postanowień ustawy. Już sama literalna treść omawianego § 49 ust. 4 uwzględnia treść art. 134 ust. 4 u.g.n., w którym wskazano, że wyznacznikiem wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania za odjęcie jej własności w drodze wywłaszczenia jest cel tego wywłaszczenia, jeżeli cel ten powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości wobec wartości określanej według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Językowe rozumienie obydwu ww. przepisów to wyraz prawidłowo stosowanej normatywnej relacji rozporządzenia z ustawą, a więc aktu niższego rzędu wobec ustawy, pełniącego rolę wykonawczą, która opiera się na założeniu funkcjonalnego związku pomiędzy aktami tworzącymi systemową całość. Tak więc ustawowa zasada korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi o konieczności przyjęcia, jako podstawy wyliczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, korzystniejszego dla podmiotu wywłaszczanego przeznaczenia tej nieruchomości ze względu na zwiększenie jej wartości jako pochodnej inwestycyjnej atrakcyjności wynikającej z celu wywłaszczenia. Raz jeszcze należy zatem wskazać, że podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej pod drogę publiczną, przeznaczone na dzień wydania decyzji pod inwestycję drogową, są nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, jeżeli drogowy cel wywłaszczenia zwiększa wartość wywłaszczonej nieruchomości (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Nadto część wycenianej nieruchomości (10,19%) stanowiły tereny przeznaczone w miejscowym planie pod tereny dróg wewnętrznych (1 KDW), a zatem posiadały przeznaczenie drogowe, o którym wspomniano powyżej. Przywołując brzmienie § 49 ust. 4 rozporządzenia MRiT, wskazać należy, że dopuszczono określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Powyższego dokonała zatem rzeczoznawca majątkowa w operacie szacunkowym z 16 kwietnia 2024 r., analizując ceny uzyskiwane przy wykupie gruntów komunikacyjnych (str. 20-23 operatu szacunkowego). Trafnie przyjęto w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wartość odszkodowania biorąc pod uwagę wyższa wartość nieruchomości drogowych zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. Sąd w tym zakresie nie podziela wywodów organu odwoławczego dotyczących wad decyzji pierwszoinstancyjnej ani wad operatu, natomiast decyzja organu odwoławczego mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Organ odwoławczy bowiem utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną argumentując, że decyzja organu I instancji podlegała utrzymaniu w mocy z uwagi na obowiązujący w postępowaniu administracyjnym zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się (zakaz reformationis in peius; art. 139 k.p.a.). Stanowisko organu II instancji co do wykładni przepisów prawa materialnego nie doprowadziło zatem do obniżenia wysokości zasądzonego skarżącym odszkodowania i nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ I instancji trafnie ocenił, że operat szacunkowy, na podstawie którego została określona wysokość odszkodowania należnego skarżącym, nie budzi zastrzeżeń. Jest on bowiem rzeczowy, logiczny i spójny, a poczynione wyliczenia są poprawne. Należy przypomnieć, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania w myśl obowiązującego w dacie sporządzania operatu szacunkowego § 4 ust. 1 rozporządzenia MRiT. Ingerencja organu w tę sferę polega tylko na ocenie operatu, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest tylko biegły. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Odróżnić jednak należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. ocena prawidłowości operatu należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 557/19). Wskazane przez organ odwoławczy wady operatu sprowadzały się w istocie do wyrażenia innego stanowiska co do mającej zastosowanie normy prawnej, a nie poprawności samego operatu (który organ odwoławczy zasadniczo aprobował). Wskazany przez organ odwoławczy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2023r. w sprawie I OSK 985/22 należy do drugiego nurtu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, którego to poglądu nie podzielono w cytowanej wyżej uchwale (por. uzasadnienie uchwały NSA z 27.05.2025 r., I OPS 1/24, LEX nr 3865179, gdzie wskazany wyrok został wymieniony wprost). Należy przy tym zaznaczyć, że biegła nie stosuje normy prawnej, a jedynie szacuje wartość nieruchomości w oparciu o specjalistyczną wiedze, którą dysponuje. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. , który skarżący uzasadniają samym złożeniem kontroperatu szacunkowego z dnia 7 sierpnia 2024 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. na zlecenie skarżących. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 10.09.2024 r., II OSK 1577/24, LEX nr 3763745.). Ocena zasadności wniosków dowodowych musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (w szczególności w kontekście kompletności i wiarygodności zgromadzonych w sprawie dowodów). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9.05.2024 r., II GSK 330/21, LEX nr 3719945). Samo złożenie kontroperatu na etapie postępowania odwoławczego nie uzasadnia automatycznie konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, jak argumentują skarżący, ale nakazuje organowi odwoławczemu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać ponownej oceny zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego, w szczególności operatu, na którym oparł się organ I instancji. Należy w tym miejscu podkreślić, że Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do kontroperatu złożonego przez skarżących. Pismem 6 grudnia 2024r. biegła złożyła wyjaśnienia wskazując, że dwie transakcje nieruchomości (znacznie odbiegające wysokością od pozostałych) przeznaczonych pod tereny zieleni nie mogły zostać uwzględnione w procesie wyceny. Transakcja nr [...] z 7.07.2022r. dotyczyła sprzedaży gruntów przez osoby powiązane, o tym samym nazwisku, zamieszkałe pod tym samym adresem, a płatność ceny sprzedaży została odroczona o 3 lata. Natomiast transakcja nr [...] z 27.09.2023r. wskazana w kontroperacie dotyczyła w celu polepszenia warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, a w takim przypadku cena nieruchomości - jak wyjaśniła biegła - osiąga poziom nieruchomości polepszanej, w tym wypadku mieszkaniowej. Wyjaśnienia powyższe trafnie organ odwoławczy uznał za przekonujące. Należy dodać, że kontroperat przedłożony przez skarżących w toku postępowania odwoławczego w ogóle nie zawiera analizy transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a ogranicza się do lakonicznego stwierdzenia, iż "ceny jednostkowe kształtowały się na poziomie od 70 do 100 zł/m2", skupiając się jedynie na analizie nieruchomości przeznaczonych pod tereny zieleni. W konsekwencji podzielić należy twierdzenie organu odwoławczego, że biegły nie uzasadnił wyższej cenność gruntów według ich aktualnego sposobu użytkowania. Z tych względów trafnie Wojewoda doszedł do wniosku, że kontroperat nie podważa wniosków wskazanych w operacie szacunkowym i nie zwrócił się z urzędu do organizacji organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Natomiast sami skarżący, mimo że byli reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, również nie skorzystali z uprawnienia wynikającego z art. 157 § 1 u.g.n. Z tego względu zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. był niezasadny. W sprawie organy administracji zgromadziły cały niezbędny materiał dowodowy, poddały go swobodnej, a nie dowolnej ocenie, a następnie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, opierając się m. in. na prawidłowym i wiarygodnym operacie szacunkowym. Należy zauważyć, co nie zostało podniesione w skardze, że z analizy akt administracyjnych zgromadzonych w kontrolowanym postępowaniu wynika, że skarżący nie zostali powiadomieni o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 k.p.a. Powyższe uchybienie może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. To na stronie stawiającej zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 16.01.2025 r., I OSK 119/24, LEX nr 3859018) W niniejszej sprawie takiego związku skarżący w argumentach skargi nie wykazali. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.