IV SA/Po 316/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Karol Pawlicki ( spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk – Marciniak Protokolant St.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 20 lipca 1999 r. nr XVII/178/III/99 w przedmiocie zasad ustalania odpłatności za korzystanie z przedszkoli prowadzonych przez Miasto P. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt. 3 oraz § 2 pkt. 3 2. określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 nie może być wykonana. IV SA/Po 316/10 UZASADNIENIE W dniu 20 lipca 1999 r. Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę nr XVII/178/III/99 w sprawie wprowadzenia zasad ustalenia odpłatności za korzystanie z przedszkoli prowadzonych przez Miasto P.. Jako podstawę prawnomaterialną uchwały wskazano art. 5 ust. 5 oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 1996 r. Dz.U. Nr 67, poz. 329 ze zm.) W § 1 pkt 3 uchwała stanowiła, że odpłatność za świadczenia przedszkoli obejmuje koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych obejmujących prowadzenie zajęć i utrzymanie przedszkola w czasie przekraczającym podstawy programowe. Z kolei § 2 pkt 3 głosił, że w skład odpłatności miesięcznej za świadczenia, o których mowa w § 1 wchodzą koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych i utrzymania przedszkola w czasie przekraczającym podstawy programowe – 38 zł. Na powyższą uchwałę skargę wniósł Prokurator Apelacyjny w Poznaniu zarzucając istotne naruszenie prawa tj. art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 2 pkt 3 w związku z § 1 pkt 3, że opłata miesięczna za koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych i utrzymania przedszkola w czasie przekraczającym podstawy programowe wynosi 38 zł, pomimo że rada gminy nie posiada kompetencji do ustalenia stałych opłat za świadczenia wykraczające poza podstawę programową bez określenia rodzaju tych świadczeń, ich jakości i czasu trwania niezależnie od zakresu korzystania z nich przez poszczególne dzieci. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 3 i § 2 pkt 3. W ocenie skarżącego uchwała z dnia 20 lipca 1999 r. jest aktem normatywnym o charakterze prawa miejscowego. Pogląd ten jest aktualnie ugruntowany w orzecznictwie i nie budzi wątpliwości (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., I OSK 971/2005). Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej uchwały art. 14 ust. 5 ustawy za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych pobiera się opłaty w wysokości określonej uchwałą organu stanowiącego gminy. Z mocy ustawy zwolnione z opłat są świadczenia nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, co stanowi jedną z cech przedszkola o charakterze publicznym. Art. 6 ustawy określa przedszkole publiczne, jako przedszkole, które: - prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; - przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności: - zatrudnienia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. W świetle przytoczonego unormowania oczywistym jest, że rada gminy nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe. Pod pojęciem wskazanej podstawy programowej należy rozumieć obowiązkowe, na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły, które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ust.). Podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala w drodze rozporządzenia właściwy minister (art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy). W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego (Dz.U. nr 14, poz. 129). W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 z załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej, publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola (Dz.U. Nr 14, poz. 131), określono, że dzienny czas pracy przedszkola wynosi nie mniej niż 5 godzin. Ponieważ wynikające z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnienie dla rady gminy do ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych dotyczy jedynie usług wykraczających poza podstawę programową, rada gminy zobowiązana jest wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości, czy czasu trwania. Istnieje też zgodność poglądów co do konieczności precyzyjnego określania wysokości i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie wynika zakaz pobierania opłaty stałej. Poza tym ustawodawca nie określa w jakim dziennym przedziale czasowym 5 godzin minimum programowego ma być realizowane. Według organu w obecnym stanie prawnym realizacja zarzutów skargi jest niewykonalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei według art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola, o której mowa wyżej, obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, jest aktem normatywnym o charakterze prawa miejscowego. Pogląd ten jest aktualnie ugruntowany w orzecznictwie i nie budzi wątpliwości. Za takim charakterem uchwały podejmowanej w oparciu o wskazany przepis przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Ponadto wskazać należy, iż zaskarżona uchwała jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów , które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa (delegacja). Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne , a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy uprawnione do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Poznania została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego aktu) wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Przedszkolem publicznym jest zaś przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach ( art. 6 ustawy o systemie oświaty ). Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe, na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły, które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych, (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z delegacją zawartą w art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o systemie oświaty, podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala w drodze rozporządzenia właściwy minister. W dacie uchwalania przedmiotowej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego. W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie ramowych statutów... - określono, że statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika zakres upoważnienia ustawowego dla rady gminy do ustalania opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Porównanie omówionych wyżej podstaw prawnych, w tym norm kompetencyjnych prowadzi do wniosku, że świadczenia publicznych przedszkoli dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego są bezpłatne. Wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, mogą być z woli rady gminy odpłatne i tylko tych świadczeń dotyczyć może uchwała gminy. Opłaty nie mogą być tak skonstruowane by "przenosić" na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie ustawy zobowiązana jest ponieść gmina, jako organ prowadzący przedszkole. Na tle potrzeby ścisłego rozróżnienia kompetencji rady gmin do wprowadzania opłat za świadczenia w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 roku, I OSK 1189/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 roku, III SA/Wr 622/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 roku, III SA//Lu 167/08; wyrok WSA w Gdańsku z 19 marca 2009 roku, III SA//Gd 476/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009 roku, II SA/Bd 400/09; opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl). W szczególności wskazać należy na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 3 września 2009 roku w sprawie I OSK 1189/08 stwierdzające, że ustalenie opłaty na sztywnym poziomie, zobowiązujące do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo – wychowawczych, oferowanych przez przedszkole, stanowi istotne naruszenia przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zakwestionowana przez Prokuratora uchwała nie zawiera takiej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, która spośród usług oferowanych przez przedszkola publiczne pozwoliłaby wyróżnić wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Brak jest takich elementów uchwały lub jej uzasadnienia, które mogłoby ukazać sposób ustalania jej wysokości. Skonstruowanie opłaty jako elementu stałego sprawia, że poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej do podstawy programowej. Uchwała nie określa rodzaju i wymiaru dodatkowych świadczeń, co w konsekwencji oznacza wprowadzenie jednolitej odpłatności wobec rodziców wszystkich dzieci objętych opieką w publicznych przedszkolach, niezależnie od tego, czy dane przedszkole świadczy także usługi wykraczające poza podstawę programową. Treść zaskarżonej regulacji uniemożliwia ustalenie, czy wprowadzona opłata nie obejmuje zatem jednocześnie świadczeń bezpłatnych objętych podstawą programową, a nadto "partycypacji" rodziców w kosztach prowadzenia przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący. W tym miejscu podkreślić należy, iż odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności, czy dowolności i polegać winno zatem na precyzyjnym określeniu konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, a wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. MZ