IV SA/Po 322/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Ś. z dnia [...] grudnia 2017 roku, nr [...] Burmistrz Ś. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2017 r. poz. 1257 – dalej k.p.a.), odmówił R. S. wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania związanego z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie skargi na działalność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz podniósł, iż wznowienie postępowania dotyczy wyłącznie spraw zakończonych decyzją administracyjną, tj. indywidualnym rozstrzygnięciem z zakresu prawa administracyjnego. R. S. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że Konstytucja RP jest najważniejszym aktem prawnym i należy ją stosować wprost, a żadna ustawa nie może ograniczać praw z Konstytucji. Poinformował również, że w sprawie są nowe fakty ustalone przez Prokuraturę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytaczając treść art. 61a § 1 k.p.a. i powołując się na art. 145 § 1 i art. 126 k.p.a. zgodził się z opinią Burmistrza Ś. wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu, że wznowienie postępowania dotyczy wyłącznie spraw zakończonych indywidualnym rozstrzygnięciem z zakresu prawa administracyjnego t.j. ostateczną decyzją administracyjną bądź ostatecznym postanowieniem, a objęta wnioskiem o wznowienie uchwała rozstrzygnięcia takiego nie stanowi, w związku z czym organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania związanego z uchwałą w sprawie skargi na działalność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś.. R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylania zaskarżonych postanowień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2018r. stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik wyznaczona z urzędu, ponad zarzuty podniesione w skardze wskazała na naruszenie art. 145 §1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 8 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, podczas gdy uchwała Rady Miejskiej w Ś. została wydana w indywidualnej sprawie dotyczącej skarżącego, któremu przysługuje konstytucyjnie gwarantowane prawo do żądania usunięcia informacji niezgodnych z prawdą. Wydanym w sprawie rozstrzygnięciom zarzucono nadto naruszenie art. 150 § 1 i 2 oraz z art. 61a w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania przez organy, które w świetle powołanych przepisów nie są właściwe rzeczowo do rozstrzygnięcia sprawy. Pełnomocnik wyznaczona z urzędu zarzuciła również naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i wydanie postanowienia z pominięciem całokształtu materiału dowodowego, w tym poprzez pominiecie zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych oraz niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I i II instancji w całości, a ewentualnie o ich i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady skargi na uchwały organów podejmowane w trybie art. 229 k.p.a. nie mogą być przedmiotem skargi podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Skarga tego rodzaju uruchamia bowiem jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy. Należy podkreślić, że w postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co jak słusznie wskazały organy uniemożliwia rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie uchwały wydanej w trybie art. 229 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że skarga określona w art. 227 k.p.a. stanowi odformalizowany środek ochrony różnych interesów jednostki, który nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego ani też postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym, ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Go 433/17, LEX nr 2345361; postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13, LEX nr 1440514; postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest jednak postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Ś. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania związanego z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie skargi na działalność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś.. W sprawie nie mamy zatem do czynienia ze skargą na uchwałę wydaną w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a., lecz skargą na postanowienie o odmowie wszczęcia w trybie wznowienia postępowania związanego z uchwałą Rady Miejskiej w Ś. w sprawie skargi na działalność Kierownika OPS. Podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 61a k.p.a., którego celem jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził we wskazanym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki, które, w sposób oczywisty, stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wówczas, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty (bez żadnej wątpliwości, "na pierwszy rzut oka"), że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, że w świetle obowiązujących w dniu wydania postanowienia przepisów oczywistym jest, że stronie nie przysługuje określone uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Inaczej mówiąc, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Podkreślić przy tym należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, CBOSA; szerzej M. Linska-Wawrzon Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego - zagadnienia wybrane (w:) Samorządowe kolegia odwoławcze w systemie administracji publicznej, Warszawa 2016, s. 185-206; zob. również R. Stankiewicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2014 oraz P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2017; tezy do art. 61a). Uprawnionym do wydania postanowienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w trybie art. 61a §1 k.p.a. jest jednak wyłącznie organ właściwy do jego rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu polegające na wydaniu rozstrzygnięcia przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji (postanowienia), bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Istota przedmiotowej sprawy zasadza się zatem zasadniczo na ocenie kompetencji Burmistrza Ś. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu odwoławczego w przedmiocie wznowienia postępowania związanego z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie skargi na działalność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś.. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, to rada gminy jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 (dotyczy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej). Oczywistym przy tym jest, że przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie odpowiednio z uwzględnieniem odrębności postępowania skargowego, by w istocie nie nadać temu postępowaniu często w sposób nieuprawniony - cech postępowania jurysdykcyjnego. Niewątpliwie bowiem do postępowania skargowego mają zastosowanie przepisy k.p.a. określające zasady ogólne postępowania administracyjnego, które nadają kierunek zarówno postępowania uproszczonemu jakim jest postępowanie skargowe, jak i postępowaniu jurysdykcyjnemu. Stosowanie zasad ogólnych winno następować z zachowaniem odrębnych cech postępowania skargowego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia właściwości rzeczowej przy rozpoznaniu wniosku wznowienie postępowania związanego z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie skargi na działalność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś.. Przy uwzględnieniu treści art. 229 pkt 3 k.p.a. Burmistrz Ś. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy nie były uprawnione do orzekania w przedmiocie skargi na działalność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś.. Organy te nie były zatem również właściwe do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w tym zakresie. Z powyższych względów Sąd uznał, że postanowienie Burmistrza Ś. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] wydane zostało z naruszeniem przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji dotknięte nieważnością, rażąco naruszyło prawo, tj. art. 124 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności postanowień organów I i II instancji z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sąd wyjaśnia, że stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie postanowień powoduje powrót sprawy do Burmistrza Ś., który przy uwzględnieniu obowiązku wynikającego z art. 231 k.p.a., mając na uwadze treść uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] września 2010 r. nr [...], dokona ponownej oceny wniosku złożonego przez skarżącego i po ustaleniu co jest przedmiotem wniosku złożonego przez skarżącego przekaże sprawę według właściwości zgodnie z art. 236 k.p.a. w zw. z art. 233 – 235 k.p.a. Sąd wskazuje, że mając na uwadze upływ czasu od wydania uchwały nr [...] należy zwrócić szczególną uwagę na przepis art. 235 k.p.a., który nakazuje organowi zakwalifikowanie skargi dotyczącej sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej jako żądanie wznowienia postępowania lub jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. Wynika stąd przede wszystkim wniosek, że organ rozpatrujący skargę w tego rodzaju sytuacji procesowej winien mieć na uwadze regulację zawartą w tym przepisie. Sposób postępowania jest uzależniony od zarzutów sformułowanych w skardze. Rozstrzygające znaczenie dla wyboru jednego z tych trybów nadzwyczajnych ma przy tym wola strony wnoszącej "skargę", albowiem powołany art. 235 k.p.a. zawiera dyrektywę wskazującą, że kwalifikacji tej skargi dokonuje się "zależnie od jej treści". W razie zaś, gdy skarga złożona na podstawie art. 235 k.p.a. nie zawiera jednoznacznego w swej treści żądania, obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego podanie wpłynęło jest podjęcie z urzędu kroków zmierzających do sprecyzowania tej czynności procesowej strony. Stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. organ administracji zobowiązany jest bowiem do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia wspomnianego braku, to jest sprecyzowania żądania zawartego w podaniu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Do takiego działania obligują organy administracji publicznej również zasady ogólne k.p.a., a zwłaszcza zasada budzenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasada informowania (art. 9 k.p.a.), która nakłada na te organy obowiązek czuwania nad tym, by strony (a zwłaszcza strony działające bez fachowego pełnomocnika, takie jak skarżący) nie poniosły uszczerbku z powodu nieznajomości przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2425/13, LEX nr 1499818). Zdaniem Sądu treść żądania skargi z dnia 23 listopada 2017 r. pomimo wskazania na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] września 2010r. nr [...] nie była jednoznacznie oznaczona. W treści tego pisma skarżący podniósł szereg zarzutów świadczących o tym, że domaga się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego - wznowienia postępowania. W ocenie Sądu Skarżący nie określił jednak precyzyjnie wszczęcia jakiego postępowania nadzwyczajnego domaga się w tym wniosku. Nie można bowiem wykluczyć, że Skarżący, nie posiadając wykształcenia prawniczego, w nie do końca precyzyjny sposób domagał się wzruszenia decyzji wydanej w sprawie, w której złożył skargę na działalność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś.. Usunięcie tych wątpliwości nie było możliwe bez udziału strony, gdyż organ administracji nie mógł sam, we własnym zakresie rozstrzygnąć, czego dotyczy żądanie skarżącego. Burmistrz Ś. celem nadania sprawie dalszego biegu, przy uwzględnieniu braku możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uchwały na działalność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś., wezwie zatem skarżącego do jednoznacznego określenia co jest przedmiotem złożonego wniosku o wznowienie postępowania, a po jego ustaleniu przekaże sprawę organowi właściwemu do jego rozpoznania. Organ ten – w wypadku jednoznacznego sprecyzowania przez skarżącego, że jego żądanie dotyczy postępowania skargowego zakończonego uchwałą z dnia [...] września 2010 r. – rozstrzygając sprawę winien mieć na uwadze treść art. 239 § 1 k.p.a. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.