IV SA/Po 325/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi B.T. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego B.T. 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w P. na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 3 oraz art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 603 ze zm.; zwanej dalej u.p.s.p.) orzekł o przeniesieniu funkcjonariusza kpt. B. T. (zwanego dalej również "skarżącym") z JRG nr [...] do JRG nr [...] od dnia [...] stycznia 2017 r. z zachowaniem dotychczasowego stanowiska dowódcy zmiany w zmianowym systemie czasu służby, bez zmiany uposażenia. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej miejsca pełnienia służby. Zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji i brak wykazania merytorycznej potrzeby jej wydania. Stwierdził, że decyzja jest dla niego krzywdząca, a także narusza zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. W dniu [...] lutego 2017 r. W. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie 130 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.p.s.p. wydał decyzję nr [...] o następującej treści: "1) ustalić termin przeniesienia kpt. B. T. na stanowisko dowódcy zmiany w Jednostce Ratowniczo-Gaśniczej Nr [...] Komendy Miejskiej PSP w P. na dzień [...] marca 2017 roku, 2) w pozostałym zakresie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. T. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w ten sposób, że organ odwoławczy dokonał zmiany decyzji organu I instancji w zakresie terminu przeniesienia, bez uchylenia decyzji z [...] grudnia 2016 r.; - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a., przez zaniechanie rozpatrzenia sprawy, rozpoznawanej w ramach tzw. uznania administracyjnego, przy uwzględnieniu słusznego interesu skarżącego, jak również interesu publicznego; - art. 107 § 1 i 107 § 3 k.p.a., przez pominięcie w treści sentencji decyzji art. 37c ust. 2 u.p.s.p. pomimo, iż przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę do wydawania decyzji o przeniesieniu strażaka do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej miejscowości, jak również przez przywołanie jako podstawy prawnej do zmiany terminu przeniesienia strażaka art. 130 § 1 i 2 k.p.a., zarazem podając, iż powyższe naruszenia miały istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, prowadząc do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed organem I instancji, - art. 37c ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 3 u.p.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przeniesieniu skarżącego do służby w innej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej w sytuacji, gdy w realiach niniejszej sprawy zmiana ta nie służyłaby zarówno interesowi skarżącego, jak i nie koresponduje z dobrem służby i efektywności Państwowej Straży Pożarnej oraz sprawności realizacji jej zadań - w zakresie wysokiej specjalizacji i poziomu wyszkolenia strażaka. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z [...] grudnia 2016 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem, jeśli organ dokonuje zmiany rozstrzygnięcia, a zatem wykorzystuje swoje kompetencje merytoryczno-reformacyjne, to osnowa sentencji decyzji winna się składać z dwóch, obligatoryjnych elementów: uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i określenia zakresu tego uchylenia, następnie zaś rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W niniejszej sprawie decyzja organu II instancji zawiera rozstrzygnięcie co do zmian (w punkcie 1 sentencji decyzji), brak natomiast wzmianki o tym, by w tym zakresie decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w P. została uchylona. Dalej skarżący podniósł, że organ odwoławczy w ślad za Komendantem Miejskim Państwowej Straży Pożarnej w P. zaniechał wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z uwzględnieniem zarówno interesu publicznego oraz słusznego interesu strony. Organ jedynie w sposób lakoniczny odniósł się do przedmiotowych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ w sposób niedostateczny rozważył, czy w kontekście niezwykle rzadkiej specjalizacji skarżącego (działalności poszukiwawczo - ratowniczej, z wykorzystaniem wyszkolonych psów, w tym specjalizacji gruzowiskowej przeniesienie go do innej jednostki organizacyjnej nie spowoduje, że w tym zakresie wiedza i doświadczenie skarżącego, które są efektem kilkunastu lat pracy - własnego samodoskonalenia, ale przede wszystkim pracy ze zwierzętami - psami (codziennymi, kilkugodzinnymi treningami), które na bieżąco szkoli skarżący - pozostający w czynnej służbie strażak, nie będą w sposób właściwy wykorzystane. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie zamieścił w sentencji orzeczenia odwołania do właściwego przepisu materialnoprawnego, normującego kwestię przeniesienia funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej do innej jednostki organizacyjnej w tej samej miejscowości, tj. art. 37c ust. 2 u.p.s.p. Ponadto organ błędnie powołał się na art. 130 § 1 i 2 k.p.a., jako na podstawę zmiany terminu przeniesienia funkcjonariusza. Przywołane przepisy bowiem w żaden sposób nie dają organowi możliwość modyfikacji treści wcześniej zapadłych decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdził, że decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej określała termin przeniesienia na dzień [...] stycznia 2017 r. Odwołanie wpłynęło w dniu [...] grudnia 2016 r. Zgodnie z treścią art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Art. 130 §2 k.p.a. stanowi, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W związku z tym skutkiem wniesienia odwołania w terminie jest wstrzymanie wykonania decyzji z mocy prawa. Uwzględniając ww. zapisy art. 130 k.p.a. organ odwoławczy wyznaczył nowy termin wykonania decyzji o przeniesieniu oraz wyraźnie wskazał, że w pozostałym zakresie decyzja została utrzymana w mocy. Analiza treści sentencji, z jednoczesnym uwzględnieniem podanej podstawy prawnej, jednoznacznie prowadzi do wniosku, że zapis decyzji organu I instancji, w zakresie określenia terminu jej wykonania na dzień [...] stycznia 2017 r., uległ uchyleniu. W odniesieniu natomiast do zarzutu pominięcia w treści sentencji decyzji art.37c ust. 2 u.p.s.p. organ podkreślił, że uzasadniając prawidłowe powołanie podstawy prawnej w decyzji organu I instancji, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyjaśnił skarżącemu, iż art. 32 ust. 1 pkt 3 u.p.s.p. w sytuacji przeniesienia strażaka w ramach tej samej jednostki organizacyjnej, mimo że jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, stanowi samodzielną podstawę przeniesienia strażaka z zajmowanego stanowiska służbowego na stanowisko równorzędne z poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z treści przepisu art. 38 u.p.s.p., wymieniającego obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe. W zakresie pozostałych zarzutów organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie skarżący trafnie podniósł zarzut rażącego naruszenia prawa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje wówczas, gdy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ograniczając dalsze uwagi do kwalifikowanej formy naruszenia prawa, jaką jest rażące naruszenie prawa, należy wskazać, że z tą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mamy do czynienia wówczas, gdy treść takiej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią norm prawnych i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96 i z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Rozpatrzenie przez organ odwoławczy w postępowaniu drugoinstancyjnym odwołania wiąże się ze ściśle określonymi obowiązkami wynikającymi z treści art. 138 k.p.a. Otóż organ ten obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z dyspozycją art. 138 k.p.a. W ten sposób dokonana przez organ odwoławczy merytoryczna i prawna ocena legalności zaskarżonego orzeczenia organu I instancji znajduje odzwierciedlenie w sentencji, której treść odpowiada jednemu z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 k.p.a. Art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (ponownie rozpatrujący sprawę) nieprzewidziane we wskazanym katalogu w sposób rażący narusza prawo. Przywołany przepis ściśle określa kompetencje decyzyjne tego organu, co oznacza, że podjęte przez niego rozstrzygnięcie musi przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Organ odwoławczy wydaje więc na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Ponadto na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak określony zakres kompetencji organu odwoławczego jednoznacznie wskazuje, że w przypadku ustalenia przez organ II instancji, że zaskarżone orzeczenie tylko w części jest prawidłowe, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może on wydać orzeczenie, w którym uchyli zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy bądź uchyli decyzję i umorzy postępowanie I instancji. Należy przy tym zauważyć, że decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia, zwanego również osnową lub sentencją oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest przy tym jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, stanowi bowiem jej kwintesencję, jako że wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki NSA z dnia z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1440/07; z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są przy tym bezwzględnie wiążące dla organu w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyroki NSA z dnia 10 marca 1993 r., sygn. akt IV SA 1245/92, z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 926/10 oraz z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 408/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydał decyzję, w której ustalił termin przeniesienia skarżącego na stanowisko dowódcy zmiany w Jednostce Ratowniczo-Gaśniczej Nr [...] Komendy Miejskiej PSP w P. na dzień [...] marca 2017 roku (pkt 1 ), w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (pkt 2). Treść rozstrzygnięcia stoi w oczywistej sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy określił nową datę przeniesienia skarżącego na inne stanowisko, nie uchylając jednocześnie decyzji organu I instancji w tym zakresie. Doprowadziło to do sytuacji, w której decyzje organów obydwu instancji odmiennie określają daty przeniesienia skarżącego na inne stanowisko, przy czym decyzja organu I instancji nie została w tym zakresie uchylona. Powyższe w ocenie Sądu zakwalifikowane musi być jako rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Kwalifikacji tej nie może zmienić stanowisko wyrażone przez organ w odpowiedzi na skargę. Fakt, iż decyzja organu odwoławczego została wydana po upływie terminu określonego w decyzji organu I instancji mógł stanowić jedynie uzasadnioną podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie w jakim określa ona datę przeniesienia na inne stanowisko. Brak jednak jakichkolwiek podstaw aby przyjąć za organem, że upływ terminu określonego w decyzji organu I instancji pozwalał organowi odwoławczemu na kreślenie nowej daty, bez uchylenia decyzji organu I instancji w tym zakresie. W konsekwencji stwierdzonego naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym, przedwczesnym na tym etapie postępowania byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).