IV SA/Po 333/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi S. ." na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. ." kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając skargę Prokuratora Rejonowego P. – N. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości – uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu wskazano, że w dniu 10 kwietnia 2003 r. uchwalona została ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie wskazanej ustawy zmieniono tytuł ustawy na: ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (por. art. 1 pkt 1 ustawy z 18 października 2006 r. – Dz.U. Nr 220, poz. 1601). Ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. uchylono m.in. dotychczasowy art. 10, który brzmiał – w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Wobec powyższego od chwili wejścia w życie ostatnio omówionej nowelizacji tj. od 10 września 2008 r. stosowanie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wykluczone. Sąd wskazał, że od dnia 10 września 2008 r. jedynym przepisem ustawy z 10 kwietnia 2003 r., nawiązującym wprost do przepisów ustawy o planowaniu jest art. 11i ust. 2 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc nadal obowiązują przepisy dopuszczające podział nieruchomości w trybie art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami i możliwe jest planowanie celu publicznego w postaci budowy drogi w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na skutek uchylenia wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. IV SA/Po [...] postanowienia z dnia 24 maja 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane było do ponownego rozpoznania sprawy zainicjowanej zażaleniem S. .", które zostało złożone od postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego "GEOPOZ" z dnia 22 marca 2010 r. nr [...] opiniującego pozytywnie projektowany podział nieruchomości położonej w P., obręb Ż., ark. [...], działka nr [...]. W złożonym zażaleniu S. ." podniosła, że jest jednym ze współwłaścicieli działki nr [...], a sporna działka stanowi drogę wewnętrzną niezbędną dla dojazdu do poszczególnych obiektów handlowych magazynowych. Podkreślono, że droga ta ma zasadnicze znaczenie dla S.H. [...], bowiem jej nieruchomości przylegają bezpośrednio do tej drogi, która w dodatku stanowi jedyną możliwość obsługi komunikacyjnej wskazanych obiektów. Wskazano też na nowo zrealizowaną inwestycję, której obsłudze służy wskazana droga. Podkreślono nadto na istniejące zabezpieczenie realizacji przyszłej ulicy klasy lokalnej i wskazano, że współwłaściciele działki nr [...] wielokrotnie zwracali się do Zarządu Dróg Miejskich z ofertą sprzedaży całej urządzonej i dobrze utrzymanej drogi na tej działce. Rozpoznając ponownie zażalenie Spółdzielni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z 8 stycznia 2018 r. nr [...] wskazując na art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako kpa) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając postanowienie Kolegium wskazało, że ustalenia Sądu zawarte w wyroku z 10 lutego 2011 r. są wiążące dla organu administracyjnego. Funkcjonowanie tzw. specustawy z 10 kwietnia 2003 r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych pozwala inwestorowi na wybór metody inwestycyjnej. Brzmienie przepisów ustawy nie pozwala na wykładnię nakazującą inwestorowi skorzystania z uproszczonej procedury, skoro obowiązujące ustawodawstwo przewiduje również inną możliwość budowy czy modernizacji dróg publicznych. Dalej Kolegium napisało, że będąc zobowiązanym przez Sąd do powtórnego rozpatrzenia zażalenia przede wszystkim zauważyło, że na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Z takim wnioskiem może wystąpić właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości i ewentualnie osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do gruntu. Wyjątkiem od tej zasady jest przewidziany w art. 97 ust. 3 ustawy, podział nieruchomości z urzędu. Zgodnie z tym przepisem postępowanie podziałowe może toczyć się również wbrew woli strony (właściciela), jeśli podział nieruchomości jest niezbędny dla realizacji celu publicznego, który wynikać musi w sposób jednoznaczny z zapisów planu miejscowego lub wcześniejszej decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie takie nie jest uzależnione od zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości i jest wyrazem władztwa publicznego wobec tych podmiotów, może ono mieć miejsce tylko w przypadkach wskazanych w ustawie, których nie można interpretować rozszerzająco. Ponadto Kolegium podkreśliło, że w przypadku podziału nieruchomości, zainicjowanego z urzędu, konieczne jest wykazanie przez organ prowadzący postępowanie wystąpienia przesłanki niezbędności podziału. Dalej Kolegium napisało, że okoliczności sprawy wskazują, że zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania podziałowego w tym trybie. Mianowicie na badanym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którego zapisach przewidziano wydzielenie nieruchomości pod inwestycje celu publicznego - budowę drogi publicznej, której odcinek przebiegać będzie również przez część działki Skarżących. W momencie podjęcia zamiaru realizacji tego przedsięwzięcia zaistniała konieczność poprowadzenia z urzędu postępowania podziałowego, w celu wydzielenia terenów pod planowana drogę, m.in. na nieruchomości odwołujących się. Kolegium wskazało, że w sprawie zaistniały podstawy przewidziane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomosciami dla zainicjowania postępowania podziałowego z urzędu, zaś będące jego wynikiem rozstrzygniecie organu I instancji będące wstępnym etapem procesu podziału nieruchomości, odpowiada prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa) poprzez brak powołania podstawy prawnej postanowienia, art. 126 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i nie odniesienie się przez Kolegium do ograniczeń podziału określonych w tym przepisie. Uzasadniając skargę Spółdzielnia napisała, że postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. W ogóle brak jest uzasadnienia odnoszącego się do istoty sprawy. Nadto Kolegium nie dokonało oceny i zbadania tego, czy zachodzą przesłanki do zaopiniowania wstępnego projektu podziału w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przystępując do oceny kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że analogiczna sprawa była już przedmiotem kontroli WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r. sygn. IV SA/Po 234/18 uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd badając zasadność skargi złożonej w niniejszej sprawie, wziąwszy pod uwagę specyfikę - tej konkretnej - sprawy podzielił w znacznej mierze stanowisko wyrażone w powołanym wyroku tut. Sądu, w zakresie naruszenia przez Kolegium zasady dwuinstancyjności. Dlatego w swoich dalszych rozważaniach Sąd odwoła się w tym zakresie do stanowiska wyrażonego w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 234/18 uznając je za swoje. Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie postanowienia z obrotu prawnego, jest uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy przede wszystkim, że w istocie uzasadnienie przyjętego przez Kolegium stanowiska, sprowadza się do stwierdzenia o związaniu oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. IV SA/Po 1071/10. Zasadniczo zgodzić należy się z Kolegium, że stosownie do treści art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Uwadze Kolegium umknęło jednak, że związanie to nie ma charakteru absolutnego, ale istnieje tak długo, jak długo nie uległy zmianie przepisy prawa, których ocena prawna dotyczyła. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. IV SA/Po 1071/10 stał się prawomocny w dniu 9 maja 2011 r., a 20 maja 2011 r. prawomocne orzeczenie wraz z aktami sprawy zwrócono Kolegium. Od tego momentu, do wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia upłynęło ponad 6 lat, przy czym z akt sprawy nie wynika czym spowodowana jest zwłoka w rozpoznaniu zażalenia S. .". Pomimo upływu tak znacznego okresu pomiędzy wydaniem prawomocnego wyroku, a wydaniem zaskarżonego postanowienia, Kolegium w żaden sposób nie zweryfikowało stanu prawnego i faktycznego pod tym pod kątem. Podkreślić trzeba, że związanie oceną prawną traci moc w razie zmiany ustawy, czy też w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lex, Wyd/El 2011). Kolegium rozpoznając sprawę po upływie 6 lat, od przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, nie odniosło się w żaden sposób do kwestii zmian przepisów prawa, w tym ustawy o gospodarce nieruchomościami i jej art. 97 po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Nie wyjaśniono również, czy przez okres ponad 6 lat stan faktyczny sprawy pozostaje tożsamy z tym, co do którego wypowiedział się Sąd w prawomocnym wyroku. W następnej kolejności należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony orzeczenia bez potrzeby stosowania środków przymusu. Podkreślenia wymaga, że prawo do złożenia zażalenia w niniejszej sprawie wynikało z treści art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak podkreśla się w orzecznictwie "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał orzeczenie, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95; wyrok NSA z 16 listopada 2017 r., II GSK 711/16; CBOSA). Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia). Istotą postępowania zażaleniowego, zgodnie z zawartą w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ wyższego stopnia w pełnym jej zakresie. Kontrola instancyjna organu wyższego stopnia obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania zażaleniowego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie postępowanie, by dwukrotnie oceniono materiał dowodowy, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 82). Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość, a przynajmniej swoim działaniom w tym zakresie nie dał wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, naruszając w ten sposób art. 107§ 3 w zw. z art. 126 kpa. Podkreślić też trzeba, że pomimo obszernego w swojej treści zażalenia, w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie odniesiono do się do stanowiska strony skarżącej. Nie może budzić wątpliwości fakt, że w ten sposób naruszono art. 7 i art. 8 kpa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznając ponownie zażalenie Kolegium uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu pierwszej instancji. W zależności od wyników tej oceny podejmie rozstrzygnięcie, należycie (zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa) je uzasadniając. W szczególności konieczne jest jednoznaczne, wyczerpujące i znajdujące uzasadnienie w materiale sprawy odniesienie się do wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych w zażaleniu. Rzeczą organu II instancji jest – jak wyżej wskazano – ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.