IV SA/Po 336/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz [...] S.A. w Warszawie kwotę [...],- złotych (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 336/10 UZASADNIENIE Pismem z dnia 09 marca 2009 r. J.G. wniósł do Burmistrza Miasta C. o wydanie decyzji nakazującej [...] usunięcie gruzu z terenu działek nr [...] i [...] w C. przy ul. K. – S. oraz wydanie decyzji o zakazie parkowania samochodów n tych działkach. Na podstawie powyższej sygnalizacji Burmistrz Miasta C. wszczął postępowanie z urzędu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy (w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 roku ([...] poprzedniej decyzji Burmistrza Miasta C w sprawie umorzenia postępowania dot. tego samego przedmiotu sprawy), Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania z terenu nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...],[...], w C. przy ul. K.-S. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił tok postępowania dowodowego oraz wskazał, iż podstawowym zagadnieniem w tej sprawie jest prawidłowe określenie, czy właściciel nieruchomości używał gruzu budowlanego do uporządkowania nieruchomości czy urządził na niej nielegalne składowisko odpadów oraz czy takie wykorzystanie odpadów spowodowało wzmożone, ponadnormatywne zapylenie i hałas. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ doszedł do wniosku, iż użytkownik wskazanej działki, Bank [...] w C nie używał gruzu porozbiórkowego do nielegalnego składowania, lecz jedynie uporządkował teren po rozbiórce budynku, a obecny stan nieruchomości nie powoduje zagrożenia dla ludzi i środowiska związanego z nadmiernym zapyleniem i hałasem. W myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49 poz. 356 – dalej rozporządzenia z 2006 r. ws. odzysku odpadów) odpady takie jak gruz, beton mogą być wykorzystywane w podobny sposób. Ponieważ w ocenie organu I instancji, zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, iż zachodzą przesłanki do wydania nakazu na podstawie art. 34 ustawy z o odpadach, to umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja została skierowana zarówno do użytkownika nieruchomości Banku [...]. w C. jak i wnioskującego w sprawie, J.G. Od powyższej decyzji odwołał się J.G., zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego, sprzeczność ustaleń z prawomocnymi decyzjami organów nadzoru budowlanego i ich ustaleniami zawartymi w protokole z oględzin terenu. Odwołujący stwierdził, iż zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta C. została wydana z naruszeniem prawa materialnego: Konstytucji RP (art. 2,5, 7, 74) ,kodeksu postępowania administracyjnego ( art.6-8,75) , oraz ustawy o odpadach ( art. 8,34). W jego ocenie, organ orzekający nie uwzględnił przeprowadzonego dowodu z zeznań wykonawcy robót, w osobie świadka A.G., że do wyrównania gruzu nie użyto żadnego spoiwa, co potwierdzają wcześniejsze ustalenia organów nadzoru budowlanego, które nie sklasyfikowały zagospodarowania gruzu budowlanego jako utwardzenie podłoża nieruchomości, lecz jako uporządkowanie terenu porozbiórkowego. Stwierdził, że bezpodstawne jest twierdzenie organu, iż obecny stan nieruchomości nie powoduje zagrożenia dla ludzi i środowiska związanego z nadmiernym zapyleniem i hałasem. Powołał się w sprawie na przepisy rozporządzenia 2006r. w sprawie odzysku odpadów, które umożliwia wykorzystanie gruzu z betonu czy gruzu ceglanego jedynie do utwardzania powierzchni, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca z powodu nie związania gruzu z podłożem. W dodatkowym piśmie uzupełniającym odwołanie, powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych traktujące o obowiązkach wójta, burmistrza do sprawowania nadzoru nad prawidłowością składowania lub magazynowania odpadów i utrzymania czystości i porządku w gminach. Uznał, że brak stanowiska organów ochrony środowiska niesłusznie zostało potraktowane jako brak zagrożenia odpadów dla ludzi i środowiska , co nie wyczerpuje tematu w zakresie składu chemicznego gruzu, które organ zlekceważył. Nadto wyraził brak zaufania do organu I instancji i zarzucił brak obiektywizmu i bezstronności przy orzekaniu wynikający z faktu pośredniego uczestnictwa organu w zaistnieniu takiego stanu faktycznego (składowisko odpadów na posesji przed Bankiem). Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydało w dniu [...] grudnia 2009 roku decyzję nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i nakazującą posiadaczowi odpadów, Bankowi [...] w C usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, z terenu nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...],[...] w C , przy ul. K - S. W decyzji orzeczono też, że wykonanie decyzji nastąpi poprzez zawarcie urnowy_ na usunięcie odpadów i transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów z przedsiębiorcą, posiadającym odpowiednie zezwolenie. Organ II instancji stwierdził, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje kwestia, iż gruz budowlany pochodzący z rozbiórki budynku, użyty do niwelacji posesji przed bankiem [...], jest odpadem według definicji odpadów, zawartej w treści art. 3 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Pod tym pojęciem bowiem ustawodawca rozumie każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz się pozbywa, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia jest zobowiązany. Dalej organ wskazał, iż w myśl art. 9 ustawy o odpadach, odpady powinny być w pierwszej kolejności poddawane odzyskowi lub unieszkodliwieniu w miejscu ich powstania, natomiast art. 8 tej ustawy zakazuje postępowania z odpadami w sposób sprzeczny z unormowaniami ustawy oraz z przepisami ochrony środowiska. Definicja odzysku w rozumieniu art.3 pkt 9 ustawy wskazuje na wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania. Na tle powyższego stanu prawnego organ II instancji odniósł się do twierdzenia użytkownika posesji banku [...], będącego zarazem posiadaczem odpadów, który nie zgadza się z zarzutem składowania odpadów, wskazując na jego wykorzystanie w sposób związany z uporządkowaniem terenu porozbiórkowego poprzez uwałowanie gruzu oraz wyrównanie terenu, którego podłoże stanowiła glina. SKO w P. podniosło, iż ustawa o odpadach odróżnia magazynowanie odpadów od składowania. Po przytoczeniu definicji (art.3 ust.3 pkt 3 ustawy), SKO uznało, iż okoliczności sprawy nie wskazują na magazynowanie odpadów choćby dlatego, że użycie gruzu do wyrównania nierówności terenu i czas takiego jego zastosowania (od 2005r.do chwili obecnej), wyklucza przejściowy charakter stanu, o którym mowa wyżej. Z kolei składowisko odpadów jest przedsięwzięciem w rozumieniu ustawy o planowaniu przestrzennym i obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego. .Dalej SKO przytoczyło treść art.33 ust.1 i ust. 2 ustawy o odpadach oraz niektórych przepisów wykonawczych i na tym tle oceniło zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości, tj. pod kątem spełnienia określonych w tych przepisach wymogów. Art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach upoważnia posiadaczy niektórych rodzajów odpadów do przekazywania ich do wykorzystywania na potrzeby własne przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami. Zaś w myśl art.33 ust.3 ustawy – powinno być: ust. 2), prowadzenie działalności w ww. zakresie i przez ww. podmioty nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku Wydany na podstawie ust. 4 ww. ustawy obowiązujące na dzień orzekania rozporządzenie Ministra Środowiska, z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym, niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych form ich odzysku (Dz. U. nr 75, poz. 527ze zm. – dalej rozporządzenie z 2006 r. ws. listy rodzajów odpadów), wymienia w treści swego załącznika, w poz. 42 - odpady betonu oraz gruz betonowy ( kod 17 01 01) z rozbiórek i remontów , w poz. 43 - gruz ceglany ( 17 01 02), w poz. 44 - odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia( 17 01 03), mogące być wykorzystywane m. in. do utwardzania powierzchni, w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą z zachowaniem przepisów odrębnych i pod wskazanymi warunkami. W tym kontekście organ podniósł, iż skoro ustawodawca dopuścił taką możliwość odzysku na własne potrzeby niektórych odpadów przez jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami, to organ orzekający przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie winien zbadać, czy faktyczny sposób zagospodarowania gruzu odbył się w sposób zgodny z prawem, tj. w świetle powołanego wyżej rozporządzenia rozporządzenie z 2006 r. ws. listy rodzajów odpadów. Zdaniem SKO, przeprowadzony w ponownym postępowaniu dowód w postaci przesłuchania wykonawcy robót, właściciela firmy "M." dokonującej uporządkowania terenu po rozbiórce obiektu budowlanego i pisemnej umowy w tym przedmiocie z Bankiem, wskazuje niewątpliwie na wykonanie zabiegów z tym związanych; jednakże nie w pełni zgodnie z wymogami określonymi w powołanej treści załącznika do rozporządzenia. W sposób jednoznaczny pokazuje bowiem, że użyty gruz do uporządkowania terenu nieruchomości gruntowej (nr [...],[...]) w C., przy ul. K.- S., nie został połączony żadnym spoiwem, przez co nie doszło do zestalenia powierzchni. Tymczasem, dopuszczalny sposób zagospodarowania tego rodzaju odpadu ( gruz), wskazywany w wyżej wymienionym rozporządzeniu z 2006 r. ws. listy rodzajów odpadów określony jest jako utwardzenie, w sposób uniemożliwiający pylenie, przez ich zestalenie lub pokrycie warstwą niepylącą. Jakkolwiek więc posiadacz odpadów poddał odpad pewnym procesom, takim jak wcześniejsze kruszenia, ubicie, zmieszanie z piaskiem, to nie jest ono analogiczne do zalecanego przez prawodawcę sposobu zagospodarowania odpadów; odpad nie jest w żaden sposób zestalony ani pokryty warstwą niepylącą. Z powyższych względów Kolegium nie podzieliło stanowiska organu orzekającego I instancji w zakresie oceny prawidłowości zagospodarowania odpadów i wobec niemożności ich sklasyfikowania w świetle wymagań powoływanego wyżej aktu, w szczególności brzmienia poz. 42 i 43 załącznika do ww. rozporządzenia określającego dopuszczalny sposób jego zagospodarowania na potrzeby własne, uznało, że zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania art.34 ustawy o odpadach. Zgromadzone bowiem na nieruchomości w C. przy ul. K.- S. odpady, pochodzące z prac rozbiórkowych budynku powinny zostać poddane unieszkodliwieniu lub składowane w miejscu do tego przeznaczonym (składowisko odpadów), jako że wskazana lokalizacja ( nieruchomość gruntowa) nie jest miejscem przeznaczonym do ich składowania. Pismem z dnia 22 marca 2010 r. [...], zastępowany przez pełnomocnika, wniósł skargę na decyzję SKO nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Skarżonej decyzji zarzucono w pierwszej kolejności naruszenie art 127 § 1 kpa, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania odwoławczego albowiem przeprowadzone ono zostało na podstawie odwołania wniesionego przez osobę legitymacji czynnej. Ponadto, z ostrożności procesowej, wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji w całości, jako naruszającej art. 34 oraz art. 3, 7, 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach Nr 88, poz. 587 z późn. zm. – dalej ustawa o odpadach) oraz naruszającej postanowienia rozporządzenia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, a także postanowienia rozporządzenia Ministra Środowiska z 28 maja 2002r. w sprawie rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom lub jednostkom organizacyjnym, niebędącym przedsiębiorcami, do wykorzystania na ich własne potrzeby (Dz. U. Nr 74 poz. 686 – dalej rozporządzenie z 2002 r. w sprawie rodzajów odpadów). Nadto skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W związku z żądaniem umorzenia postępowania odwoławczego wskazano, iż skarżona decyzja została wydana w wyniku wniesienia przez Pana J.G. odwołania od decyzji Burmistrza Miasta C z dnia [...] listopada 2009r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, tj. z terenu działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] , usytuowanych przy ul. K w C . W postępowaniu tym ponad wszelką wątpliwość ustalono, iż posiadaczem odpadów, jak również właścicielem nieruchomości, na której odpady się znajdują, jest [...] Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 127 § 1 kpa, od decyzji administracyjnej odwołanie przysługuje jedynie stronie postępowania. Zarówno decyzja Burmistrza Miasta C jak i skarżona decyzja zostały wydane na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2007r. nr 88 poz. 587 z późn. zm. - dalej zwana ustawą o odpadach). Zgodnie z tym przepisem, decyzję nakazującą posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsca składowania, burmistrz wydaje z urzędu, a nie na wniosek. Zgodnie zaś art. 28 kpa, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie, ani Pan J.G. ani Burmistrz Miasta C nie wskazał na żadne okoliczności, które mogłyby przemawiać za uznaniem, iż odwołujący się posiada przymiot strony niniejszego postępowania. Okoliczność ta prowadzi do ustalenia, że odwołanie zostało złożone przez osobę nie posiadającą legitymacji czynnej, co winno skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania i umorzeniem postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 k.p.a. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, odwołanie jest niedopuszczalne także wtedy, gdy wnosi je osoba nieuprawniona, a więc osoba nie będąca stroną w sprawie (por. Zbigniew Janowicz, Komentarz do art. 138 k.p.a., publikacja elektroniczna Lex Polonica). W zakresie alternatywnego żądania dotyczącego uchylenia decyzji SKO, podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako podstawę prawną jej wydania wskazuje, obok przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przepisy ustawy o odpadach oraz rozporządzenie 2006r. w sprawie listy rodzajów odpadów. Zaś podstawą faktyczną wydania skarżonej decyzji była konkluzja, iż gruz budowlany pochodzący z rozbiórki budynku, użyty do niwelacji posesji, jest odpadem według definicji odpadów zawartej w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Po przytoczeniu toku wywodów organu II instancji, łącznie z analizowanymi i zastosowanymi przez ten organ przepisami prawnymi, skarżący stwierdził, iż podstawa prawna wskazana w uzasadnieniu skarżonej decyzji SKO nie znajduje oparcia w faktach ani ustaleniach poczynionych przez sam organ. W skardze przede wszystkim wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło swoje rozstrzygnięcia o przepis rozporządzenia z 2006r. w sprawie listy rodzajów odpadów. Akt ten, jak wskazuje na to jego nazwa oraz delegacja ustawowa, na podstawie której został wydany (art. 33 ust. 3 ustawy o odpadach), określa listę rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. W postępowaniu w niniejszej sprawie, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i sam Burmistrz Miasta C. ustalili ponad wszelką wątpliwość, iż [...] nie przekazywało żadnemu podmiotowi gruzu pochodzącego z rozbiórki, a tym bardziej nie przekazywało go osobie fizycznej lub jednostce nie posiadającej osobowości prawnej, będącej przedsiębiorcą. Zagospodarowanie gruzu pochodzącego z rozbiórki nastąpiło poprzez jego wykorzystanie przez samego posiadacza, tj. [...]. Wskazane zatem rozporządzenia z 2006r. w sprawie listy rodzajów odpadów, nie znajduje w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Rozporządzenie to nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie również dlatego, iż w dacie, w której nastąpiło utwardzenie terenu, co miało miejsce jesienią 2005r. (zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez SKO), obowiązywało rozporządzenie z 2002r. w sprawie listy rodzajów odpadów. W rozporządzeniu tym pod pozycją 41 widnieją odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, jako odpady podlegające zagospodarowaniu poprzez przekazanie ich osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym, niebędącym przedsiębiorcami, do wykorzystania na własne potrzeby tych osób. Rozporządzenie to wymienia jedynie rodzaje odpadów, które mogą być zagospodarowane w ten sposób. Natomiast nie wskazuje żadnych dodatkowych warunków, w jakich zagospodarowanie to musiałoby nastąpić. Niezależnie od powyższych sprzeczności zawartych w decyzji SKO, skarżący wskazał, iż ustalony stan faktyczny niniejszej sprawy, pozwala stwierdzić, że gruz użyty przez [...]. do utwardzenia terenu, nie był odpadem, w rozumieniu ustawy o odpadach. Definicję odpadów zawiera art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Jak z powyższego wynika, aby daną substancję można było zaliczyć do kategorii odpadów, musi ona spełniać dwie przesłanki. Decydujące znaczenie dla zakwalifikowania danej przedmiotu jako odpadu, będzie miało drugie z kryteriów wskazanych w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, tj. ustalenie, że posiadacz danej substancji pozbywa się jej, zamierza się jej pozbyć lub do jej pozbycia się jest obowiązany. Tak więc, o tym czy dany przedmiot staje się odpadem przesądza ocena zachowania tzw. wytwórcy odpadów. Innymi słowy przedmiot staje się odpadem, gdy posiadacz nie znajduje dla niego żadnego zastosowania lub - w razie wątpliwości - nie potrafi go wskazać, (tak: Jan Mierzański, Marek Górski, Komentarz do art. 3 ustawy o odpadach, publikacja elektroniczna Lex Polonica). W nawiązaniu do powyższego, samo SKO wskazało, iż okoliczności danej sprawy nie przemawiają za przyjęciem, że [...]. magazynuje lub składuje gruz, a tym samym, że zamierza się go pozbyć. Wprost przeciwnie, Bank zagospodarował pozostały po rozbiórce gruz, a żaden z organów nie wskazał przepisów, które obligowałyby [...] do jego pozbycia się. Na marginesie skarżący dodał, iż organ nie wykazał czym kierował się przy ustalaniu, iż nie doszło do "zestalenia powierzchni". Ustalono, iż gruz został rozmieszczony na całej powierzchni sąsiedniej działki celem jej wyrównania i "wprasowany" w jej podłoże, które stanowiła glina. Jak się wydaje, tylko biegły z zakresu budownictwa mógłby określić czy taki sposób połączenia gruzu z podłożem można uznać za "zestalenie", o którym mówią ww. przepisy rozporządzenia z 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów. Samo rozporządzenie nie definiuje bowiem pojęcia "zestalenia". Nie wymaga też, by nastąpiło to poprzez użycie betonu lub tym podobnego materiału, co zresztą prowadziłoby do zastosowania technologii mniej korzystnej dla środowiska naturalnego niż sposób zagospodarowania gruzu zastosowany przez [...]. Zdaniem skarżącego, należy mieć też na względzie zasady ogólne, rządzące postępowaniem z odpadami, a określone w art. 5-9 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany w pierwszej kolejności do poddania ich odzyskowi, a jeżeli z przyczyn technologicznych jest on niemożliwy lub nie jest uzasadniony z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych, to odpady te należy unieszkodliwiać w sposób zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 - odpady powinny być w pierwszej kolejności poddawane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania. Stosując się do tych zasad, [...] gruz powstały w wyniku rozbiórki sąsiedniego budynku, poddało odzyskowi na miejscu jego powstania - tj. dokonano jego odpowiedniego rozkruszenia i "wprasowania" w podłoże. Taki sposób zagospodarowania gruzu spowodował, że w istocie nie powstał odpad, a tym bardziej brak jest przesłanek do uznania, że ma miejsce jakiekolwiek składowanie odpadów. Zdaniem skarżącego, powyższe przemawia za uchyleniem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga ma uzasadnione podstawy. 1. Zgodnie z art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, DZ. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa). 2. W pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest rozpatrzeć zarzuty formalnoprawne dotyczące zaskarżonej decyzji. W świetle zebranego materiału dowodowego za słuszny uznać należy zarzut skargi, że organ II instancji w ogóle nie podniósł kwestii dopuszczalności odwołania, nie ustalając, czy J.G. przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania. Tymczasem postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Legitymację do wniesienia odwołania ma strona, tj. podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28, 29 i 30 kpa. A więc podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck wyd. 6, 2004 r., s. 562 -563). Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek (wyrok WSA z 18 czerwca 2009 r. , II SA/Gd 204/09; LEX nr 563649). W doktrynie i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (m. in. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 319-321, a także wyrok WSA z 17 lipca 2009 r., IV SA/Wa 718/09; LEX nr 553496). W nawiązaniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy podkreślić, iż w sprawach, w których postępowanie prowadzone jest wyłącznie z urzędu, powzięcie przez organ właściwy do rozstrzygnięcia, informacji o podstawie do jego wszczęcia wynikającej z pisma zainteresowanego podmiotu, nie zmienia charakteru sprawy toczącej się z urzędu, a podmiotowi dokonującemu tego zawiadomienia (obojętnie jakby pismo nie zostało nazwane) nie przyznaje automatycznie przymiotu strony (wyrok WSA z 26 marca 2009 r., II SA/ Sz 54.09; LEX nr 557196). Na tle ustawy o odpadach warto zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w ww. wyroku WSA z 26 marca 2009 r., wskazujące na konieczność rozróżnienia w takich sprawach interesu prawnego i interesu faktycznego podmiotów. Mianowicie, w sprawie w przedmiocie nałożenia opłaty lub kary za nielegalne składowanie lub magazynowanie odpadów stroną jest wyłącznie podmiot będący wytwórcą lub posiadaczem (z racji składowania, magazynowania) odpadu. Właściciel nieruchomości, na której odpad został wytworzony i wbrew przepisom pozostawiony, nie ma w takiej sytuacji interesu prawnego strony, aczkolwiek w pewnych sytuacjach może mieć interes faktyczny (j. w.). Interes faktyczny przeobraża się w interes prawny gdy uzyskuje odniesienie prawne, tzn. gdy wynika z normy prawnej, opiera się na niej lub daje się z nią powiązać. Podsumowując powyższe; kwestia legitymacji procesowej strony do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie nie była podnoszona przez organ odwoławczy, co uznać należy za uchybienie organu. Tym bardziej, że z całości zebranego materiału dowodowego nie wynika wprost i jednoznacznie, że J.G. ma interes prawny zakotwiczony w konkretnej normie prawa materialnego, uprawniający Go do wniesienia odwołania. Nie wskazuje na to m. in. z treść pism Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 30.10.2008 r. (k-25) oraz z 02.12.2008 r. (k-24). Powyższe nie może być jednak uznane za argumentację przemawiającą za uznaniem, że J.G. legitymacji do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie nie miał. W orzecznictwie NSA wymienia się wiele przypadków powstania interesu prawnego, o którym rozstrzyga się decyzją administracyjną, wywodzonego ze stosunków cywilnoprawnych, m. in. własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, której dotyczy postępowanie. Co prawda, okoliczność ta w odniesieniu do skarżącego nie została wprost ustalona w żadnej z decyzji, zapadłych w niniejszej sprawie, ale ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu wyroku NSA z 27 lutego 2008 r. (II OSK 99/07) wynika, iż skarżący jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Nadto, w doktrynie przeważa subiektywna koncepcja w odniesieniu do legitymacji strony do wniesienia odwołania. W konsekwencji przyjmuje się, że twierdzenie jednostki, iż decyzja dotyczy jej prawnego interesu daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie jednostki nie znajdzie podstaw w normach prawa materialnego. W nawiązaniu do wcześniej przytoczonych tez wyroku WSA w Szczecinie z 26 marca 2009 r. dodać należy, iż przedmiot niniejszej sprawy wskazuje na to, że zagospodarowanie działki sąsiedniej zagrażać może dobru osobistemu skarżącego (okoliczność taka w odniesieniu do właściciela sąsiedniej działki z reguły nie występuje w sprawach nałożenia opłaty lub kary za nielegalne składowanie lub magazynowanie odpadów). Sąd zauważa, że na takie zagrożenia skarżący konsekwentnie wskazywał w toku całego postępowania przed organem I instancji i przed organem II instancji, a Jego uwagi i żądania były przez organy brane pod uwagę. Podobną myśl, jak wyżej, wyraził też NSA w wyroku z 26 września 2007 r. (II OSK 1252/06; Gazeta Prawna z 08 stycznia 2008 r., s. 11), stwierdzając, ze właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, ma interes prawny w kwestionowaniu prawidłowości pozwolenia na zbieranie odpadów. Podsumowując, uchybieniem ze strony organu odwoławczego było, że nie wskazał przesłanek, na podstawie których przyjął, iż skarżący ma legitymację do wniesienia odwołania od decyzji podjętej w postępowaniu wszczętym z urzędu. Z okoliczności sprawy wszak wynika, że nie zachodzą takie przesłanki, które jednoznacznie wykluczają uprawnienie skarżącego do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. Dlatego nie można uznać powyższego uchybienia za takie, które stanowi samodzielną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji. 3. Wobec powyższego, Sąd ustosunkuje się do kolejnych spornych kwestii, które występują w sprawie. Sąd w kilku kwestiach przyznaje rację skarżącemu. M. in., że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiałów, które mogłyby doprowadzić do jednoznacznej kwalifikacji – w świetle definicji odpadu i przepisów wykonawczych - gruzu wykorzystanego do zagospodarowania przedmiotowej działki, a także do jednoznacznego ustalenia, czy na działce ma miejsce magazynowanie bądź składowanie ww. gruzu. W konsekwencji brak udokumentowanych w materiale dowodowym przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy normy zawartej w art. 34 ustawy o odpadach. I tak, organ II instancji powinien jednoznacznie ustalić, czy gruz po wyburzeniu fundamentów i ścian budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości jest odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy w związku z treścią załącznika nr 1 do ustawy. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ogóle się nie wypowiada co do cech wskazanych w ustawie, przechodząc od razu do listy rodzajów odpadów, zawartej w rozporządzenie z 2006 r. Skarżący słusznie podniósł, że istotnym kryterium ustawowym uznania substancji za odpad jest jego "pozbycie się przez posiadacza, zamiar pozbycia się lub obowiązek do ich pozbycia się". Z zebranego materiału wynika zaś bezspornie, że gruz został na nieruchomości, wykorzystany na potrzeby własne przez jego posiadacza. Odnośnie rozumienia pojęcia "odpad" jest bogate orzecznictwo, podkreślające element "wyzbycia się przez pierwotnego posiadacza", jako konsekwencji jego woli, realizacji jego intencji (m. in. w wyrokach: z 29.09.2008 r. - IV SA/ Wa 1086/08; LEX nr 522572 oraz z 27.09.2007 r. – IV SA/ Wa 1081/07; LEX nr 437809). Także piśmiennictwo wypowiada się podobnie, choć dla porządku należy uwzględnić pogląd, w myśl którego, "pozbycie się" nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, lecz raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia (pogląd M. Górskiego, podaję za W. Radeckim, w: "Ustawa o odpadach. Komentarz, ABC, 2008, wyd. II, komentarz do art. 3). Gdyby organ uznał za słuszne przyjąć tę szerszą interpretację definicji odpadów, musiałby odnieść się do kwestii ewentualnej zmiany przeznaczenia materiału budowlanego znajdującego się w fundamentach i ścianach budynku przeznaczonego do rozbiórki oraz gruzu uzyskanego po ich wyburzeniu. Podsumowując te rozważania, sąd podkreśla, że ustalenie, czy w niniejszej sprawie występuje odpad jest kwestią podstawową dla rozstrzygnięć merytorycznych. Jeżeli organ uzna, że gruz wykorzystany na nieruchomości nie jest odpadem, to bezprzedmiotowe jest orzekanie w przedmiocie usunięcia odpadów, zatem organ winien umorzyć postępowanie. Jeżeli organ uzna, że gruz jest odpadem, to – badając prawidłowość jego zagospodarowania, winien wskazać przepisy prawne, według których będzie oceniał jego zagospodarowanie. Dotyczy to także przepisów wykonawczych, uwzględniając daty zagospodarowania gruzu na przedmiotowej nieruchomości. Jeżeli organ uzna, że zastosowanie winny znaleźć przepisy rozporządzenia z 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, to – ustalając, czy na przedmiotowej nieruchomości doszło do "utwardzenia powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepalącą", winien wyjaśnić rozumienie tych pojęć łącznie z jego umotywowaniem i wykazać - w oparciu o stan faktyczny zagospodarowania nieruchomości, czy w niniejszej sprawie, zagospodarowanie to jest bądź nie jest zgodne z prawem. Skarżący słusznie podniósł, że organ nie wykazał, czym się kierował przy ustalaniu, że nie doszło do "zestalenia powierzchni". Być może zajdzie potrzeba zasięgnięcia opinii biegłego. Stan faktyczny musi być bowiem jednoznacznie ustalony, zanim organ przejdzie do subsumcji prawidłowo wskazanych i zinterpretowanych przepisów prawnych. Rozważając ewentualne zastosowanie normy zawartej w art. 34 ustawy o odpadach, organ musi jednoznacznie ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzi magazynowanie lub składowanie gruzu, o których mowa w tym przepisie. Skarżący ma bowiem rację, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie organu, podjęte na podstawie art. 34 ustawy o odpadach, nie znajduje pokrycia w poczynionych ustaleniach faktycznych. Uwzględniając powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględni także przepisy kpa, zwłaszcza art. 77, 80, w tym zasady ogólne postępowania, zwłaszcza art. 7. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 kpa - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 kpa). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 Kpa. Nadto, prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni wskazane w uzasadnieniu uwagi, tak dotyczące interpretacji jak i stosowania odnośnych przepisów prawa materialnego; w razie potrzeby uzupełni postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), przeprowadzając postępowanie zgodnie z unormowaniami kpa, w tym zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, i da temu wyraz w prawidłowo uzasadnionej decyzji, tj. zgodnie z wymogami art. 103 par. 3 kpa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a/ oraz c/ ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji, o wykonalności na podstawie art. 152 ppsa, kosztach – na postawie art. 200 ppsa.