IV SA/Po 340/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P na rzecz R. O. kwotę [...]zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy N. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "Organem I instancji") ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł (słownie: [...] [...] złotych) strony R. O. (zwaną dalej "Skarżącą") w związku z podziałem nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] w obrębie G. (gmina N. ) uregulowanej w KW [...] Ponadto, w decyzji tej, Organ I instancji zobowiązał Skarżącą do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Ustalenie opłaty adiacenckiej stanowiło konsekwencję wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonaniem podziału wspomnianej nieruchomości na mocy decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] (zwaną dalej "decyzją podziałową"), która stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2017 r. W przedmiotowej decyzji dokonano podziału nieruchomości [...] o pow. 0,7143 ha na dwie działki: - nr [...] o pow. 0,1251 ha; - nr [...] o pow. 0,5892 ha. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. (doręczonym [...] czerwca 2018 r.) zostało wszczęte postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie opłaty adiacenckiej w myśl art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. poz. 2204 ze zmianami, zwana dalej "u.g.n.") z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem działki nr [...] położonej w G.. Powiadomiono Skarżącą, że opłata adiacencka będzie stanowiła 20% wzrostu wartości nieruchomości w związku z § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. Nr [...], poz. 1114, zwana dalej "uchwałą"). Dnia [...] lipca 2018 r. zawiadomiono Skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy N. z materiałem dowodowym będącym podstawą do wydania decyzji w sprawie. Podstawą wydania decyzji był operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2018 r. Z treści operatu wynika, że w toku przeprowadzonej analizy zmiany wartości, ustalono wartość nieruchomości na dzień [...] grudnia 2016 r. (a więc na dzień, w którym wydano decyzję podziałową) w wysokości [...] zł, natomiast na dzień [...] stycznia 2017 r. (dzień uzyskania przymiotu ostateczności decyzji podziałowej zatwierdzającej podział) w wysokości [...] zł. Przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa, niezabudowana, zlokalizowana w G., gmina N. . Dane ewidencyjne: Obręb G., ark. [...], dz. nr [...], pow. 0,7143 ha. Zakres wyceny obejmował prawo własności nieruchomości cz. działki [...] przed i po wydzieleniu działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,1251 ha. W wyniku zebrania informacji przez rzeczoznawcę m. in. z księgi wieczystej KW nr [...], ewidencji gruntów, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego: ul. [...] – Obwodnica w N. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2002 r. Nr 108, poz. 3019) dokonano stosownej wyceny. Stwierdzono, że nieruchomość w momencie wyceny jest uzbrojona w prąd i wodę, jest wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej, położona jest w bezpośredniej bliskości miasta N. , a jej przeznaczenie w planie miejscowym stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W toku analizy rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze oraz metodę porównywania parami, których mowa w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zmianami, zwane dalej "rozporządzeniem"). W stosunku do wyceny nieruchomości przed podziałem przyjęto jako rynek lokalny teren Powiatu [...] oraz powiatów ościennych (Powiat [...] [...] oraz [...] Na podstawie zebranych danych, a także przyjętej przez rzeczoznawcę metodyki, wycenianej nieruchomości przyznano następujące atrybuty: 1) lokalizacja – b. dobra; 2) wielkość – 0,7143 ha; 3) uzbrojenie – dobre; 4) droga dojazdowa – b. dobra; 5) kształt – niekorzystny; 6) utrudnienia w zagospodarowaniu – istnieją. Jako rynek lokalny w stosunku do wyceny nieruchomości po podziale, przyjęto teren miejscowości G. (gmina N. ). W wyniku analizy po podziale, atrybuty przyjęły następujące wskaźniki: 1) lokalizacja – b. dobra; 2) kształt – dobry; 3) wielkość – 0,1251 ha; 4) uzbrojenie – złe; 5) droga dojazdowa – przeciętna; 6) otoczenie (stan zagospodarowania) – przeciętne; 7) utrudnienia w zagospodarowaniu – brak. Wnioskiem końcowym w operacie szacunkowym było wskazanie, że wyniku podziału nieruchomości, jej wartość wzrosła o [...] zł. Po pomnożeniu przez 20% zgodnie z § 1 uchwały, opłata adiacencka wynosi [...] zł. Odwołanie od decyzji Skarżąca wniosła (terminowo) w piśmie z [...] września 2018 r. Skarżąca zarzuciła Burmistrzowi naruszenie art. 7 i 8 w zw. z art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwana dalej "k.p.a.") przez brak zawiadomienia Skarżącej o terminie i miejscu przeprowadzonych oględzin przez rzeczoznawcę, a tym samym brak możliwości zadawania pytań przez strony i składania na bieżąco wyjaśnień i wniosków. Kolejnym zarzutem było naruszenie art. 81 k.p.a. przez brak doręczenia stronie operatu szacunkowego, z którym mogłaby się bezpośrednio zapoznać. Jeszcze jednym zarzutem było naruszenie art. 80 oraz art. 77 § 1 i art. 79 k.p.a. przez przyjęcie jako dowodu operatu szacunkowego sporządzonego niezgodnie ze standardami przewidzianymi w rozporządzeniu. W związku z przedstawionymi zarzutami Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie wykonania decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według przepisanych norm. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. Organ II instancji uznał, że operat szacunkowy będący podstawą wydania decyzji przez Burmistrza jest rzetelny i sporządzony zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P uznało za zasadne to, że przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości "rzeczoznawca uwzględnił, że podział polegał na wydzieleniu z większej nieruchomości (działki nr [...] [właściwie [...]]) działki nr [...] [powinno być [...]] o powierzchni 1251 m2. Z uwagi na powyższe wzrost wartości nieruchomości w rezultacie podziału rozpatrywał finalnie porównując wartość nieruchomości przed podziałem jako iloczyn wartości jednostkowej m2 ustalonej w odniesieniu do całej niepodzielnej działki [...] oraz powierzchni podlegającej wydzieleniu tj. 1251 m2 z wartością ustaloną dla działki [...] jako wydzielonej działki nadającej się do samodzielnego wykorzystania". Organ II instancji powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1325/12 potwierdził ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że "organy administracji publicznej nie powinny wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinny dokonać oceny operatu pod względem formalnym tj. zbadać czy został wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P uznało, że "ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych wymagając jednocześnie, aby organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu". Jak podkreślono, operat szacunkowy stanowi fundamentalny dowód, który podlega ocenie jak każdy inny dowód, jednakże z tym zastrzeżeniem, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów Skarżącej uznał je za niezasadne. Wskazano, że "istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu przygotowanie i opracowanie opinii" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/10). Dopiero wówczas strona może się wypowiedzieć w zakresie poczynionych przez rzeczoznawcę ustaleń. Organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do powiadomienia stron postępowania o miejscu i czasie przeprowadzonych przez biegłego oględzin nieruchomości. Powołując się natomiast na wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2997/12 organ II instancji stwierdził, że nie było obowiązku, aby nawet odpłatnie dokonać kserokopii dokumentu w postaci operatu szacunkowego, gdyż możliwość utrwalania wiadomości zawartych w aktach w postaci notatek lub odpisów przez art. 73 § 1 k.p.a. powierza jednoznacznie stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Ponadto, Skarżąca została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z dokumentacją zebraną w sprawie przed wydaniem decyzji wieńczącej postępowanie. Z tak przedstawioną argumentacją nie zgodziła się Skarżąca, w związku z czym pismem z dnia [...] marca 2019 r. wniosła do tut. Sądu skargę. W petitum skargi wniesiono o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P i decyzji Burmistrza, o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako zarzuty, Skarżąca powołała naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miały istotny wpływ na przebieg sprawy. Zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. przez dopuszczenie się do nadinterpretacji przepisów, a także naruszenie art. 77 § 1 i art. 79 k.p.a. przez przyjęcie jako dowodu w postępowaniu operatu szacunkowego, który został sporządzony niezgodnie z rozporządzeniem. Skarżąca mając świadomość tego, że przysługiwało jej prawo do przedłożenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie skorzystała z tego uprawnienia z uwagi na dostrzeżenie wyraźnych błędów merytorycznych, które w ocenie Skarżącej, dyskwalifikują operat jako dowód w postępowaniu. Zdaniem Skarżącej, norma prawna wyrażona w art. 98a ust. 1 u.g.n. nie stanowi podstawy do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, bowiem wartość automatycznie nie wzrasta w związku z dokonaniem podziału. Dlatego Skarżąca przyjmuje, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano także liczne błędy, które w ocenie Skarżącej dyskwalifikuje operat jako dowód. Kwestionowane są konkretne wartości liczbowe, które mają stanowić wyznacznik determinujący po pierwsze wycenę konkretnych atrybutów, po drugie finalną wartość nieruchomości przed i po podziale. Wobec tak przedstawionych zarzutów, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w I oraz w II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wstrzymało wykonalność ostatecznej decyzji, a w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. podtrzymało swoje stanowisko w ramach odpowiedzi na skargę. Z uwagi na podobieństwo treści odpowiedzi na skargę i treści zaskarżonej decyzji zasadna jest konstatacja, że organ II instancji podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zmianami), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie, kontroli sądowej podlega zgodność z prawem decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zmianami, zwana dalej "p.p.s.a."). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddana ocenie decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca naruszają prawo. Na wstępie analizy przeprowadzonej przez Sąd, należy zaznaczyć, że słuszny jest pogląd wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie, że sądy administracyjne nie są władne do dokonywania oceny tych zagadnień w postępowaniu, które wymagają wiedzy specjalistycznej, jednakże Sąd zobowiązany jest do oceny formalnej, pod względem spójności logicznej, braku pomyłek oraz niejasności (por. wyrok WSA: w Szczecinie z dnia 27 marca 2013 r. II SA/Sz 1325/12, we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2019 r. II SA/Wr 757/18; wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r. II FSK 2970/17). Poddając analizie formalnej operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2018 r. Sąd stwierdza, że zawiera on błędy, które dyskwalifikują jego wartość dowodową. W pkt 3 operatu szacunkowego przyjęto, że "zakresem wyceny objęto prawo własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej – cz. działki [...] o powierzchni 0,7143 ha, przed i po wydzieleniu działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,1251 ha." W ocenie Sądu doszło tu do nieprawidłowego ustalenia przedmiotu wyceny, bowiem doszło do porównania dwóch działek [...] i [...], które różnią się od siebie w zakresie, w jakim porównanie ich jest niemożliwe. Przyjęcie powyższego zakresu stanowi naruszenie art. 98a ust. 1b zd. 3 u.g.n., który stanowi, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zgodnie z decyzją podziałową wyceniana nieruchomość [...] została podzielona na działki nr [...] oraz [...]. Rzeczoznawca w swojej analizie powinien zatem dokonać wyceny działki [...] i otrzymaną wartość zestawić z sumą wartości działek [...] i [...]. W operacie z dnia [...] kwietnia 2018 r. rzeczoznawca określając wzrost wartości rynkowej zestawił ze sobą część działki [...] o powierzchni 1.251 m2 (a więc odpowiadającej powierzchni działki [...]) z działką [...], mnożąc wielkość tejże powierzchni przez wartości 1 m2 (odpowiednio przed i po podziale). Cena za 1m2 nieruchomości przed podziałem została jednak przyjęta przy założeniu transakcji dotyczącej całej działki [...], a nie tylko jej fragmentu. Przyjmując nieruchomości do porównania (przed podziałem) rzeczoznawca brał pod uwagę całą działkę [...], wedle niej ustalając np. cechę rynkową wielkości. W rezultacie cena 1 m2 obliczona na podstawie nieruchomości z tabl. 1 operatu (a więc o dużych powierzchniach) pomnożona została przez wielkość powierzchni działki powstałej w wyniku podziału (a więc o powierzchni małej – takiej, dla której nieruchomości podobnych poszukiwano w tabl. 3 operatu). Dodatkowo zauważyć też należy, że skoro zarówno przed, jak i po podziale wycenie podlegała powierzchnia 1.251 m2 , to niezrozumiała jest zmiana cech rynkowych przed i po podziale (uzbrojenie: dobre > złe, droga dojazdowa: b. dobra > przeciętna, kształt: niekorzystny > dobry, utrudnienia w zagospodarowaniu: istnieją > brak). Cechy te mogłyby różnicować działki [...] i [...], ale przecież nie różnica pomiędzy wartościami tych działek podlegała ustaleniu. Niezależnie od powyższego mankamentu zasadny okazał się zarzut skargi: w tabl. 7 odnośnie cechy rynkowej: "kształt" poprawka figurować winna odnośnie nieruchomości I, nie zaś odnośnie nieruchomości II i III, bo te mają taki sam niekorzystny kształt jak nieruchomość wyceniana. Mając na względzie dyskwalifikujące wartość dowodową wady operatu szacunkowego decyzje organów obu instancji należało uchylić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku), zasądzając na rzecz skarżącej równowartość uiszczonego przez nią wpisu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego i jego ocena pod kątem formalnym.