IV SA/Po 344/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r., II SA/Po 680/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Z. S. i Z. S. uchylił decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia ... kwietnia 2005 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...]lutego 2005r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty jest pogląd, iż zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie infrastruktury, nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego, w którym dla danego terenu przewidziano realizację zabudowy mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 04 września 1998r. "Wspólnota" 1998r. Nr 50 poz. 26). Nie sposób zatem uznać, iż budowa (odbudowa) pralni służąca potrzebom osób zamieszkałych w budynku mieszalnym miałaby być sprzeczna z ustaleniami planu, który przewiduje na tym terenie budownictwo mieszkaniowe. Sąd podniósł, iż organy nadzoru budowlanego, ustalając przeznaczenie działki nr [...] w planie miejscowym, ograniczyły się jedynie do treści powołanego zaświadczenia. Dokument ten nie uwzględnia jednak ewentualnych szczegółowych ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu i zgodności z planem budowy budynku gospodarczego. Sąd zwrócił uwagę, iż organ odwoławczy, udzielając odpowiedzi na skargę w sprawie II SA/Po 460/02 stwierdził, że w obowiązującym do 1977r. planie miejscowym działka nr [...] była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (gospodarczą). Wskazywałoby to, iż obowiązujący wówczas plan nie tylko zakazywał budowy tego rodzaju obiektów ale wyraźnie dopuszczał ich budowę. W wyroku tym Sąd nakazał aby organ rozpoznając sprawę ponownie dokonał precyzyjnych ustaleń co do przeznaczenia działki w planie miejscowym i to w oparciu nie tylko o zaświadczenie Burmistrza ale również na podstawie części tekstowej i graficznej planu, który znajduje się w aktach sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 zpóźn. zm.) w związku z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm- dalej Kpa.) nakazał inwestorowi Z. S. rozbiórkę budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny zlokalizowanego w tylnej części działki nr ewidencyjny [...] przy ul. P. W.. [...] w P.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że w P. przy ul. P. W.. [...] na działce nr ewidencyjny [...]w latach 1980-1985 wybudowano bez pozwolenia na budowę budynek gospodarczy obecnie użytkowany jako mieszkalny. Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych, wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę stosuje się przepisy dotychczasowe, to znaczy art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dalej organ podniósł, iż stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane wybudowane bez pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ wyjaśnił, iż na podstawie pisma Urzędu Miasta i Gminy w P. z dnia [...] stycznia 2005 r. ustalono, że działka nr ewidencyjny [...] położona w P. przy ul. P. W.. [...] w okresie budowy przedmiotowego budynku czyli 1980-1985 przeznaczona była zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy P. Nr [...] z dnia [...] listopada 1977 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z 1[...] r, Nr [...], poz. [...]) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W związku z powyższym stwierdzono, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy, tzn. przedmiotowy budynek użytkowany obecnie jako mieszkalny znajduje się terenie, który zgodnie z obowiązującym w 1980-1985 r. planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod tego rodzaju zabudowę. Dalej organ wyjaśnił, iż na podstawie przeprowadzonej kontroli w dniu [...] stycznia 2009 r. i [...] października 2009 r. oraz oględzin zewnętrznych (właściciel nie wpuścił kontrolerów do budynku) nie udało się stwierdzić w jakim stanie technicznym znajduje się przedmiotowy budynek. Organ podniósł, iż wezwaniem z dnia [...] czerwca 2009 r. wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej - ze względu na fakt złożenia niekompletnego projektu i niespełniającego wymogów nałożonych ostateczną decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p.. Zobowiązany nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z wyżej wymienionego wezwania i nie dostarczył projektu budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej. Organ podkreślił, iż powyższe jest niezbędne w celu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w/w budynku mając na uwadze prawomocną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nakazująca rozbiórkę zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Organ wskazał również , iż do przedmiotowego budynku doprowadzone są przewody pod napięciem, biegnące częściowo po budynku warsztatowym oraz w powietrzu. Przewody rożnej średnicy, często łączone i zaizolowane taśmą. W trakcie kontroli nastąpiło przebicie w kablu doprowadzającym prąd do przedmiotowego budynku - leżącym na ziemi. Organ podkreślił, iż dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie posadowionego budynku mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody na mieniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. S. podnosząc, iż mimo dostarczenia dokumentacji na przyłącze kanalizacyjne to urząd utrudnia podłączenie tej kanalizacji. Odwołujący wskazał, iż w tej sprawie interweniował i w Zakładzie Komunalnym, gdzie poinformowano go że przyłącza nie mogę podłączyć ze względu na wydaną decyzję zakazującą jakichkolwiek robót przy budynku. Odwołujący podniósł, iż syn osobiście dostarczył do organu zdjęcia tegoż budynku i prosił o nowy termin inspekcji tego budynku, który do dnia dzisiejszego nie został rozpatrzony. Odwołujący wyjaśnił, iż przewody które wiszą na budynku które są w stanie rozpadu już dawno są odłączone od zasilania. Decyzją dnia [...] marca 2010 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nakazał Z. S. wykonanie przyłączy kanalizacyjnych od budynków użytkowanych przez w/w do sieci kanalizacji sanitarnej, przebiegającej w ulicy P. W. w P., po uprzednim przedłożeniu projektu przyłącza opracowanym przez projektanta posiadającego uprawnienia w tym zakresie. Organ wyjaśnił, iż powyższe stało się niezbędne, gdyż w stosunku do istniejącego na działce szamba, orzeczono rozbiórkę. Organ wskazał, iż zobowiązany przedłożył projekt przyłącza kanalizacji sanitarnej, który jednak nie uwzględniał odcinka od zajmowanego w tylnej części działki budynku gospodarczego, użytkowanego jako mieszkalny, a jedynie podłączenie budynku znajdującego się przy ulicy (zabytkowego) do sieci kanalizacji sanitarnej. Dalej organ podniósł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał inwestora do uzupełnienia projektu niespełniającego wymogów decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Organ wyjaśnił, iż do chwili rozpatrywania odwołania Z. S. nie wykonał obowiązku i projektu budowlanego nie przedłożył. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z. S. wskazując ,iż w trakcie prób wykonania przyłącza napotyka bez przerwy problemy. Skarżący wskazał, iż wynajęta firma, która miała dokonać podłączenia została poinformowana przez Zakład Komunalny o braku możliwości wykonania przyłącza. Skarżący podniósł, iż wszystkiemu są winni państwo L., którzy nie wyrażają zgody na podłączenie kanalizacji do budynku bez ich zgody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazują, iż nie wnosi ona żadnych nowych okoliczności, które zasługiwałyby na uwzględnienie. W piśmie z dnia [...] maja 2010 r. uczestnicy postępowania podnieśli, iż skarżący oraz jego brak zdewastowali i nadal dewastują budynek mieszkalny. Uczestnicy podnieśli, iż inwestor nie wykonywał poleceń Nadzoru budowlanego oraz że pomimo wydania decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych rozbudowa była kontynuowana. Uczestnicy wskazali, iż zgadzają się ze stanowiskiem organów, że sporny budynek nie nadaje się do zamieszkania. Na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. skarżący podtrzymał skargę oraz oświadczył, że nie wykonał obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2004 r. Uczestnik oświadczył, iż w wykonaniu decyzji zamknięto jedynie przejście w pobliżu odchylonej ściany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż organ odwoławczy prowadząc postępowanie winien mieć na uwadze wnikające z przepisów Kpa ogólne zasady postępowania. Jedną z zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i 107 § 3 Kpa. W tym miejscu wskazać należy, iż stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 Kpa. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie we wniesionym odwołaniu inwestor podnosił, że pomimo dostarczenia dokumentacji na przyłącze kanalizacyjne urząd utrudnia mu podłączenie kanalizacji. Odwołujący wyjaśnił także, iż w tej sprawie interweniował z Zakładzie Komunalnym, gdzie poinformowano go że przyłącza nie można podłączyć bo został wydany zakaz prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Organ odwoławczy w uzasadnieniu własnej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, iż na inwestora nałożono obowiązek uzupełnienia projektu niespełniającego wymogów określonych w decyzji z dnia [...]kwietnia 2004 r., który to obowiązek do dnia rozpoznania odwołania nie został wykonany. Organ w żadnym stopniu nie odniósł się do twierdzeń strony, z których wynika, że podejmuje kroki mające na celu wykonanie zaleceń organu. W ocenie składu orzekającego organ mając na uwadze wyżej przytoczone regulacje prawne winien wyjaśnić stronie dlaczego jego działania nie można uznać za wykonania nałożonego obowiązku. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.