IV SA/Po 347/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Karol Pawlicki Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A.P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p z [...] marca 2010 r. nr [...] oraz postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz A.P. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1-sentencja wyroku IV SA/Po 347/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p , działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: Prawo budowlane) nakazał Panu A.P. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. L. w J., w związku z czym nakazał rozebrać część budynku o powierzchni 54 m2 położoną nad garażem, przyległym do granicy działki sąsiedniej należącej do P.P. W. i A.G. w terminie do dnia 30 maja 2004 r. Decyzją tą ponadto nakazano adresatowi złożyć zawiadomienie o wykonaniu częściowej rozbiórki oraz wniosku o wznowienie robót budowlanych. W dniu 6 października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p, działając na podstawie art. 15 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229. poz. 1954 ze zm. – dalej ustawa o postępowaniu egzekucyjnym), upomniał zobowiązanego wzywając go do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wyżej opisanego budynku mieszkalnego. W dniu 9 lutego 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., działając na podstawie art. 121 § 2 i § 5 w związku z art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ([...]). Organ wyjaśnił podstawę i sposób obliczenia grzywny w kwocie 28.285,00 złotych. Do postanowienia dołączono tytuł wykonawczy. Pismem opatrzonym datą 23 marca 2007, które zostało nadane w Urzędzie Pocztowym P. [...] w dniu 15 stycznia 2010 r., A.P. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W zażaleniu podniesiono zarzuty dotyczące decyzji nakazującej rozbiórkę. W dniu [...] lutego 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, powołując się także na pismo - notatkę służbową z dnia 11 grudnia 2009 r., w której wskazano na brak dowodów na to, że adresat pisma odebrał tytuł wykonawczy nr [...] oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] lutego 2007 r. W związku z powyższym faktem, ponownie wysłano zobowiązanemu odpisy tych dokumentów. Dalej organ podał, iż jak wynika ze dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru, odpisy ww. dokumentów zostały doręczone Panu A.P. 8 stycznia 2010 r. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na treść art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, z którego wynika, że wysokość grzywny dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wynosi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W związku z tym organ podał, że w przedmiotowej sprawie cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w IV kwartale 2006 r. ogłoszona w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 14 lutego 2007 r., tj. w okresie wydawania przez organ nadzoru budowlanego I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wynosiła 2619 zł (słownie: dwa tysiące sześćset dziewiętnaście złotych), natomiast w okresie rozpatrywania przez tutejszy organ zażalenia na przedmiotowe postanowienie, cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Komunikacie z dnia 19 lutego 2010 r. dotyczącego IV kwartału 2009 r. wynosi 3964 zł (słownie: trzy tysiące dziewięćset sześćdziesiąt cztery złote). Ponieważ cena za 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zwiększyła się, tutejszy organ nie mógł zmienić wysokości grzywny na większą, gdyż byłoby to niezgodne z zasadą zakazu orzekania na niekorzyść strony (zakaz reformationis in pius - art. 139 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.). Dlatego też zaskarżone postanowienie należało uchylić oraz przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy dodał, iż przy wydawaniu ponownego rozstrzygnięcia organ I instancji powinien sprawdzić, czy Prezes Głównego Urzędu Statystycznego wydał już komunikat w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2010 r. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że brak jest w treści zaskarżonego postanowienia wskazania przyczyn, dlaczego organ I instancji zdecydował się na zastosowanie akurat takiego środka egzekucyjnego; być może należy w niniejszej sprawie zastosować środek zastępczy w postaci wykonania zastępczego. Dokonując wyboru w tym zakresie organ powinien wziąć pod uwagę okoliczności takie, jak przybliżony stopień złożoności niezbędnych robót rozbiórkowych, ich orientacyjny koszt, ewentualny zakres i faktyczne możliwości współdziałania z zobowiązanym (organ powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z 19 października 2006 r., II SA/Po 545/06). W skardze na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że do postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nr [...] złożył odwołanie w przypisanym terminie, na którą to okoliczność załącza dowód – potwierdzenie nadania pocztowego, jednak odwołanie nie zostało rozpatrzone "do dnia dzisiejszego". W myśl art. 133 kpa, organ w terminie 7 dni powinien przesłać odwołanie do organu odwoławczego, a w postanowieniu II instancji brak stanowiska w tej sprawie. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzuca naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 7 kpa, a także naruszenie art. 7; 8; 9 oraz 10 par. 1 kpa w związku z art. 35 i art. 106 kpa. Nadto, organ ustalił stan faktyczny sprawy w sposób dowolny i oderwany od rzeczywistości, oraz nie zawiadomił strony o postępowaniu wyjaśniającym, pozbawiając ją prawa wypowiedzenia się. Skarżący podniósł też, iż mimo zakazu orzekania na niekorzyść strony, w jego sprawie doszło do wydania postanowienia, w którym orzeczono wobec niego grzywnę w wysokości wyższej, niż ustalona nieprawomocnym postanowieniem z 2007 r. Tak więc w obrocie są dwa tytuły wykonawcze, które odmiennie określają jego obowiązki. Wydanie nowego postanowienia wyczerpuje przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 6 i pkt 7 kpa do stwierdzenia jego nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżone postanowienie jest dla skarżącego korzystne, ponieważ uchyla postanowienie o nałożeniu grzywny. Ponadto zażalenie na postanowienie I instancji zostało rozpatrzone w terminie miesiąca licząc od momentu otrzymania akt przez organ II instancji, tj. 25 stycznia 2010 r. W odpowiedzi – odnośnie wydania kolejnego postanowienia o nałożeniu grzywny - wskazano, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. wstrzymał w całości wykonanie zaskarżonego postanowienia, a następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. zawiesił postępowanie w przedmiocie zażalenia skarżacego na kolejne postanowienie nakładające grzywnę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocenie Sądu podlega zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola sądów administracyjnych polega na zbadaniu czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa.) - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenie prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. W myśl art. 135 ppsa, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać, iż w jej granicach nie mieści się decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. ([...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p , nakazująca Panu A.P. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego zlokalizowanego na jego działce poprzez rozebranie część budynku (patrz wyrok NSA z 21 kwietnia 2009 r.; II OSK 578/08; LEX 565724 oraz wyrok WSA z 18 października 2007 r.; II SA/Rz 211/07; LEX nr 437877). W myśl art. 134 i 135 ppsa, kontrolą sądu zatem objęte postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, tj. zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie o nałożeniu grzywny z [...] lutego 2007 r., a także wydane w związku z zaskarżonym postanowieniem – postanowienie o nałożeniu grzywny z [...] marca 2010 r. oraz postanowienie zawieszające postępowanie w związku z wniesieniem zażalenia od tego ostatnio wymienionego postanowienia. Zaczynając od zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2010 r. Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z [...] lutego 2007 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ([...]) i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzić należy, iż posiada ono wady procesowoprawne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela jednak stanowiska skarżącego, iż jedną z takich wad jest naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony, unormowanego w art.139 kpa. W myśl ugruntowanej linii orzecznictwa, sformułowany w art. 139 kpa. zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych wydawanych w trybie określonym w art. 138 § 2 kpa (patrz tezę wyroku NSA z 26 czerwiec 2008 r.; I GSK 175.08; LEX nr 522503). Na marginesie warto dopowiedzieć, iż orzecznictwo jest zgodne także co do tego, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji organu pierwszej instancji wydanej w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Sąd nie uważa także, iż zaskarżone postanowienie zawiera takie wady, które nakazywałyby stwierdzenie jego nieważności na podstawie przesłanek wymienionych w art. 156 kpa. Natomiast sąd w pełni podziela twierdzenia skarżącego, iż organ II instancji nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych (art. 7, art. 77 i art. 80 kpa) oraz zaniedbał obowiązki wynikające z art. 10 kpa, z czym wiąże się też uchybienie zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, ujętym w art. 7 kpa (zasada prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i interesu strony), art. 8 kpa (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa i 9 kpa (zasada udzielania informacji). Jeśli chodzi o zarzut dotyczący niepełnych ustaleń faktycznych, to odnosi się on zarówno do okoliczności wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji, jak i do stanu obiektu, objętego nakazem częściowej rozbiórki. Należy przypomnieć, że organ II instancji orzekał po przeszło 3 latach od podjęcia postanowienia I-szoinstancyjnego. Zdaniem składu orzekającego, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził należytego postępowania dowodowego celem ustalenia, czy – a jeżeli tak, to kiedy postanowienie organu Instancji zostało wysłane stronie i kiedy zostało doręczone, a także kiedy wpłynęło zażalenie strony do organu. W każdym razie, powyższe nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2010 r. Nie jest wystarczającym powołanie się na lakoniczną notatkę służbową (k-184) bez wskazania, czy były badane akta administracyjne sprawy. W tym miejscu należy wskazać, iż w trakcie przeprowadzania dowodu uzupełniającego z notatki powinno się zapewnić stronie czynny udział w tym stadium postępowania dowodowego, a nie informować strony o przeprowadzeniu tego dowodu dopiero w uzasadnieniu faktycznym decyzji (patrz wyrok WSA z dnia 12 grudnia 2006 r., III SA/Kr 1185/05 z glosą P. Feczko w PPP 2007/9/116). Powyższe wynika z zasady ogólnej postępowania administracyjnego zawartej w art. 10 kpa. W myśl ust. 1: "Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań." Odstąpienie od tej zasady obwarowane jest określonymi wymogami (art. 10 ust. 2 i 3). Powracając do wątku terminu wniesienia zażalenia na postanowienie I-szoinstancyjne, Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia takiego samego dowodu nadania pocztowego, jaki został załączony do skargi (k-185 akt adm. i k- 8 akt sądowych) z okrągłą pieczątką "K." i datą "26.03.07." Sąd stwierdza, że organ II instancji także w odpowiedzi na skargę nie odniósł się rzetelnie do zarzutów skargi co do ustaleń dotyczących daty wniesienia zażalenia od postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. Zatem, ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji obowiązany jest wyjaśnić powyższe kwestie, m. in. badając księgę wpływu korespondencji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. Badanie takie powinno doprowadzić do wyjaśnienia, czego dotyczyła korespondencja nadana przez skarżącego w K. 26.03.2007r. Jeżeli w ten sposób organ nie uzyska przeciwdowodu na twierdzenie skarżącego, że ww. przesyłka zawierała pismo - zażalenie na postanowienie I instancji, to na zasadzie domniemania faktycznego organ winien przyjąć, że przedmiotowe zażalenie strona nadała pocztą w terminie (art. 231 kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 75 kpa). Powyższa konstatacja wiąże się ze stanowiskiem Sądu, iż także w zakresie dowodów nieprzewidzianych w kodeksie organ administracji publicznej powinien kierować się regułami określonymi przez prawo (patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz kodeksu postępowania administracyjnego dot. art. 75, także LEX/el. 2010). Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprawidłowych działań, czy zaniedbań organów administracyjnych. W niniejszej sprawie, skutki te byłyby bardzo dotkliwe (niemal dwukrotnie wyższa kwota nałożonej grzywny). W nawiązaniu do ostatniej uwagi uznać należy za wadliwe, przyjęcie przez organ, bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego, iż stan faktyczny budynku w części objętej nakazem rozbiórki pozostaje taki sam, jak przyjął organ I instancji. Zwłaszcza, że minęły od daty wydania postanowienia I-szoinstancyjnego 3 lata. Na marginesie dziwić może, że organ w międzyczasie nie badał, czy jego nakaz rozbiórki jest wykonany czy nie; w decyzji o rozbiórce wskazano termin 30 maja 2004 r. Konsekwencją uznania, że zaskarżone postanowienie jest obarczone wadami, mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, musi być jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, a także tych postanowień, które zostały wydane w związku z zaskarżonym postanowieniem. Chodzi o postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 42.811, 20 złotych oraz o postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2010 r. zawieszające postępowanie w przedmiocie zażalenia skarżącego na postanowienie nakładające grzywnę z [...] marca 2010 r. Wykorzystanie w niniejszej sprawie kompetencji przyznanych normą zawartą w art. 134 ppsa ma na uwadze to, że bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby co najmniej utrudnione (tak też w piśmiennictwie, np. trzeba by dodatkowo uruchamiać postępowanie nadzwyczajne w celu wzruszenia jakiegoś aktu; patrz Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, Państwo i Prawo 2007/4/31). Sąd, nie widzi natomiast potrzeby uchylenia 1-szego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z [...] lutego 2007 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ([...]), uznając, iż organ II instancji, działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjnego postępowania, rozpozna sprawę merytorycznie i rozstrzygnie w oparciu o rzetelnie zebrany i oceniony materiał dowodowy w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, kierując się unormowaniem kpa, w tym zasadami postępowania administracyjnego oraz uwagami i wytycznymi zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 lit c/ ppsa w związku z art. 135 ppsa, orzeczono jak w pkt 1 sentencji, oraz na podstawie art. 220 ppsa orzeczono o kosztach.