IV SA/Po 35/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2.przyznaje adwokat W. K. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższone o kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Zaskarżoną decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) r. nr (...) w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., (Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jednolity Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.); art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż decyzją z dnia (...) r. organ I instancji rozpatrując wnioski z dnia (...) i (...) maja (...) r. - odmówił J. P. (dalej Odwołujący lub Skarżący) przyznania zasiłku celowego w kwocie (...) zł z przeznaczeniem na opłaty czynszu, zasiłku celowego w kwocie (...) zł na zakup żywności oraz zasiłku celowego w formie zwrotu za zakup leków w kwocie (...) zł.. Organ I instancji argumentował, że J. P. jest objęty pomocą społeczną od wielu lat. Jest osobą samotną, liczy (...) lata, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Posiada źródło utrzymania w postaci zasiłku stałego w wysokości (...) zł, przyznanego mu decyzją z dnia (...) r. i zasiłku okresowego w kwocie (...) zł przyznanego z uwagi na długotrwałą chorobę dnia (...) r. Odwołujący mieszka w jednopokojowym mieszkaniu z kuchnią i WC. W kwietniu (...) r. nie poniósł opłat za mieszkanie. Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów dotychczas każdorazowo wydatki związane z eksploatacją mieszkania ponosił tutejszy Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie. Decyzją z dnia (...) r. przyznano Odwołującemu zasiłek celowy w wysokości (...) zł na pokrycie rachunku za energię elektryczną, a decyzją z dnia (...) r. pomoc w formie zasiłku celowego w kwocie (...) zł na opłatę czynszu za okres od stycznia do marca (...) r. Także decyzją z dnia (...) r. przyznano J. P. pomoc w formie jednego posiłku dziennie na okres od dnia (...) do (...) r. (jeszcze wcześniej – decyzją z dnia (...) r. przyznano pomoc w formie posiłku dziennie na okres od dnia (...) do (...) r.). Rozpatrując wniosek Odwołującego organ nie uwzględnił prośby o pomoc finansową z przeznaczeniem na wydatki związane z opłatą czynszu, bowiem ustalono, że J. P. posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu i w (...) r. miał uprawnienie do pobierania dodatku mieszkaniowego. W wyniku nie opłacania różnicy między czynszem a dodatkiem mieszkaniowym – wypłata tego dodatku została zawieszona. Jak ustalił jednak organ I instancji strona spełnia przesłanki do ponownego ubiegania się o dodatek mieszkaniowy. Podczas wywiadu środowiskowego w dniu (...) r. zobowiązał się on do złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, jednakże w tym samym dniu złożył oświadczenie pisemne, w którym odmówił podjęcia starań o ten dodatek, tłumacząc się złym stanem zdrowia i trudnościami w tym zakresie w przeszłości. Odrzucił też zaoferowaną pomoc w sprawie złożenia wniosku przez pracownika socjalnego. Organ, biorąc pod uwagę sprawność umysłową J.P., umiejętność załatwiania wielu spraw urzędowych i osobistych – uznał tę postawę Odwołującego za brak współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu deklarowanej trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w działaniach zmierzających do poprawy sytuacji bytowej. Formą wsparcia jest przyznana pomoc materialna. Jednocześnie osoby korzystające z pomocy materialnej zobowiązane są do wykorzystania własnych możliwości w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Organ uzasadniając odmowę przyznania pomocy w formie zasiłku na zakup żywności przyznał, że J. P. spełnia kryteria dochodowe kwalifikujące do przyznania zasiłku celowego (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej) gdyż jego dochód nie przekracza kwoty 477 zł, spełnia też przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania" (dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 150% kryterium dochodowego o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) - - uznał jednak, że J. P. jest na bieżąco wspierany przez tut. MOPR w zakresie niezbędnych potrzeb poprzez przyznawanie zasiłków celowych a także w formie przyznania gorących posiłków w postaci bonów obiadowych – stąd odmowa przyznania zasiłku na zakup żywności. Zdaniem organu kwota jaką dysponuje Odwołujący, nawet przy uwzględnieniu ponoszenia czynszu pozwala na samodzielne zaspokojenie potrzeb w postaci dodatkowej żywności, zwłaszcza, że nie ponosi kosztów energii elektrycznej, które płaci MOPR. Ten sam argument organ podniósł uzasadniając odmowę przyznania pomocy w formie zwrotu za zakup leków w kwocie (...) zł. Wnioskodawca zaspokoił tę potrzebę we własnym zakresie z posiadanych środków – tym samym utraciła ona status niezbędności. Konkludując organ wskazał, że pomoc finansowa w postaci zasiłku celowego nie jest świadczeniem obligatoryjnym, zaś odmowa przyznania świadczenia wynika z aktualnych możliwości finansowych MOPR. W odwołaniu od tej decyzji J. P. zaskarżył ją w całości, podkreślając, że czuje się dyskryminowany i represjonowany przez organ I instancji. Podniósł, że zaległości w opłacie czynszu powstały na skutek zatajenia przez kierownika ośrodka stanu zadłużenia i nie ostrzeżenia go, że ośrodek nie będzie dłużej płacić czynszu. Ponadto dotychczas za wszystko płaciło mu państwo, więc bez znaczenia jest czy czynsz zapłaci MOPR czy też on osobiście. Dodał, że odmowa przyznania zasiłku na dożywianie świadczy o celowym dręczeniu i pozbawianiu środków do godnego życia. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając argumenty podniesione przez organ I instancji.. W przekonaniu Kolegium powszechnie znany jest fakt, że ośrodki pomocy społecznej nie dysponują środkami pieniężnymi, które umożliwiłyby zaspokojenie potrzeb wszystkich osób, które o tę pomoc się ubiegają. Jednocześnie organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, iż nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Kończąc wywody Kolegium wskazało, że rozumiejąc trudną sytuację życiową i materialną Odwołującego się i uważa, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył zasad określonych w powołanej ustawie o pomocy społecznej, ani przepisów postępowania administracyjnego, co uzasadniało wydanie przedmiotowej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja SKO jest sprzeczna z jego decyzją z dnia (...) r. w której przyznano mu zasiłek na opłacenie czynszu. Ponadto podniósł, że po tej decyzji zgodził się na załatwienie dodatku mieszkaniowego i podpisał wniosek w tej sprawie. Skarżący podkreślił, że jest samotnym, schorowanym człowiekiem i jest w bardzo ciężkiej sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd oceniając we wskazanym wyżej zakresie legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) r. o odmowie przyznania J.P. zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności, oraz zwrot kosztów leków stwierdził, iż odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, w szczególności zaś brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Problematyka przyznania zasiłku celowego unormowana została w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "ustawa". W myśl art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z treści przywołanego unormowania wynika, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jest to bowiem świadczenie, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracyjny, nawet wówczas gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Ustawodawca w konstrukcji art. 39 ustawy posłużył się bowiem pojęciem "może", co oznacza, że przyznanie zasiłku celowego oparte jest na uznaniu organu administracji publicznej. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, czyli inaczej mówiąc ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość rodzin i osób samotnie gospodarujących ubiegających się o przedmiotową pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają zostać przeznaczone. Co istotne, zarówno przyznanie jak i odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po zebraniu kompletnego materiału dowodowego, starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, podjęta zaś decyzja winna zostać przez organ wyczerpująco uzasadniona, poprzez wskazanie dlaczego organ wydał takie, a nie inne rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu decyzja Kolegium będąca przedmiotem skargi oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają wskazanym wyżej wymogom, wobec czego nie sposób stawiać organom zarzutu naruszenia granic uznania administracyjnego. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo - w przekonaniu Sądu - ustaliły i oceniły sytuację życiową, finansową i zdrowotną skarżącego, wskazując iż jest ona niewątpliwie trudna. Skarżący jest osobą samotną, mającą tytuł do lokalu mieszkalnego. Gospodaruje samodzielnie; strona nie korzysta z dodatku mieszkaniowego, a mieszkanie z tytułu opłat czynszowych jest zadłużone na kwotę (...) zł. Co istotne, strona regularnie korzysta ze świadczeń pomocowych, które w zasadzie stanowią jedyne jego źródło utrzymania. Od października (...) r. skarżący otrzymuje zasiłek stały w kwocie (...) zł, oraz od stycznia (...) r, zasiłek okresowy w wysokości (...) zł miesięcznie. Otrzymuje też zasiłki celowe na zakup żywności, wyposażenia domowego, leki oraz bony obiadowe. Jak trafnie ustaliło Kolegium oraz organ I instancji skarżący w świetle przytoczonych wyżej okoliczności bezspornie spełnia kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o pomoc społeczną. Jednakże jak wiadomo Sądowi z urzędu, i na co powołuje się organ w decyzji, organ pomocowy dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi i musi brać pod uwagę potrzeby także innych osób wnioskujących o pomoc. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, iż przyznanie stronie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przepis art. 3 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych, właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1795/11 - Lex nr 1145072, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1742/11 - Lex nr 1122879). Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że organy administracyjne wnikliwie i spójnie oceniły całokształt materiału dowodowego, nie naruszając tym samym reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., ani norm prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzeczowo, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przyczyny i okoliczności, które zadecydowały o wydaniu decyzji odmownej. Fakt, iż organ nie uwzględnił żądania skarżącego nie oznacza sam w sobie, że naruszył granice uznania administracyjnego. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Zdaniem Sądu, skarżący bez wątpienia znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, nie mniej jednak powinien on podejmować wszelkie wysiłki w celu jej przezwyciężenia. W niniejszej sprawie skarżący odmówił współpracy z pracownikiem socjalnym nie chcąc złożyć wniosku o dodatek mieszkaniowy (który zresztą ostatecznie złożył jak wynika z twierdzeń skargi; stało się to jednak w innej sprawie) –uzasadniało to odmowę przyznania zasiłku. Jeżeli chodzi o wniosek skarżącego dotyczący zwrotu kwoty wydatkowanej na leki - należy przypomnieć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 10 stycznia 2008r., I OSK 448/07 CBOS), w którym stwierdził on, że regulowanie przez stronę przy pomocy dostępnych środków finansowych, należności (...) oznacza, iż wykorzystuje posiadane w tym zakresie możliwości bez konieczności wsparcia środkami pomocy społecznej i może uzasadniać odmowę udzielenia zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy. Sąd podziela ten pogląd, mając też na uwadze, że skarżący otrzymał zasiłek celowy na koszty leków w 2012r. Należy też zaznaczyć, że skarżący otrzymał zasiłek w postaci bonów obiadowych do końca czerwca (...) r. a więc część jego potrzeb w zakresie wyżywienia została zaspokojona – tym samym organy mając na uwadze wyżej podane argumenty miały prawo odmówić przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego ustanowionego w sprawie orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.)