IV SA/Po 351/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej "Sądu") decyzją z dnia 25 stycznia 2016r. Nr [...] (dalej "zaskarżona decyzja") Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium", SKO") na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2015 r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego przewidzianego do realizacji na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia 11 grudnia 2013r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił R. P. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynków gospodarczych i garażowych oraz zmianie sposobu ich użytkowania z funkcji gospodarczej na mieszkalną oraz nadbudowie o 2 kondygnacje mieszkalne na działce nr [...] przy ul. [...] w P.. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez R. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 października 2014r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Skargę na powyższą decyzję złożyła H. W.. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2015r. sygn. akt IV SA/Po [...] uchylona została zaskarżona decyzja. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w każdej konkretnej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie musi badać czy – a jeśli tak, to jak daleko – sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Nie można osobie zgłaszającej roszczenia przyznać statusu strony, nie wyjaśniając jednoznacznie, czy strona posiada interes prawny w tym konkretnym postępowaniu. W przypadku gdy interes ten wywodzony jest z faktu legitymowania się określonym tytułem prawnym do nieruchomości, zainteresowany podmiot winien wykazać, że deklarowane prawo do nieruchomości rzeczywiście jemu przysługuje. Właściwym dokumentem potwierdzającym należycie ów fakt w odniesieniu do nieruchomości posiadającej księgę wieczystą, będzie odpis tek księgi. To bowiem właśnie księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Nie może natomiast stanowić podstawy do uznania za stronę, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, samo twierdzenie strony o nabyciu prawa własności w drodze spadkobrania, w sytuacji gdy twierdzenie to nie zostało poparte odpowiednimi dowodami. W księdze wieczystej jako właściciele nieruchomości o nr ewid. [...] wpisani zostali M. M. i C. M., którzy zmarli odpowiednio w dniu 16.08.1990r. i 14.11.1999r. Dokument ten nie może stanowić dowodu, że skarżąca nabyła w drodze spadkobrania prawo własności do ww. nieruchomości. Orzeczenie sądowe i poświadczenie dziedziczenia przez notariusza są to dwa dokumenty posiadające taką samą doniosłość prawną. Ponowie rozpoznając sprawę kolegium wezwie skarżącą do przedłożenia właściwych dokumentów z których wynikałoby, że posiada ona tytuł prawny do nieruchomości o nr ewid. [...]. Dopiero na podstawie prawidłowo dokonanych ustaleń w tym zakresie oceni czy skarżąca H. W. może być stroną niniejszego postępowania. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2015r. nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy na rzecz wnioskodawczyni R. P. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] ark.[...] obręb P., przy ul. [...] w P.. Odwołanie od tej decyzji wniosła H. W. domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art.77 w zw. z art.78 kpa oraz art.61 ust.5 u.p.z.p. poprzez m.in. wydanie warunków zabudowy przewidujących szerokość elewacji frontowej o 60% większą niż średnia szerokość dla nieruchomości w obszarze analizowanym. Podniosła, iż jest spadkobierczynią w ˝ części nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Decyzją z dnia 25 stycznia 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium wskazało, że H. W. nie ma legitymacji do wniesienia odwołania, nie wykazała bowiem interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie jako strona postępowania. Odwołująca powołuje się, że wraz z siostrą jest spadkobierczynią nieruchomości leżącej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a sprawa spadkowa po właścicielach wpisanych w księdze wieczystej jest w toku. Na tej podstawie Kolegium przyjęło, że skarżąca nie jest stroną przedmiotowego postępowania, a zatem nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji wydanej przez organ I instancji poprzez złożenie od niej odwołania; H. W. działająca przez pełnomocnika wniosła skargę do Sądu na decyzję Kolegium z dnia 25 stycznia 2016r. Zaskarżonej decyzji, pełnomocnik skarżącej zarzucił: 1. naruszenie art. 7, 77 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania oraz brak należytego uzasadnienia przesłanek, które doprowadziły do uznania, że skarżąca nie była stroną tego postępowania; błędne ustalenie, że działka stanowiąca współwłasność skarżącej nie graniczy z działką objętą wnioskiem; 2. naruszenie art. 96 par 1 ust. 1 i 4 kpa poprzez umorzenie postępowania i niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania pomimo, że wydanie decyzji zależało od wydania orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. i C. M.. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością objętą wnioskiem zawsze ma interes prawny związany z uczestnictwem w sprawie i oczywistym jest, że właściciele działki przy ul. [...] mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Jeżeli organy administracji miały wiedzę, że tabularni właściciele nieruchomości nie żyją, miały obowiązek zawiesić postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych M. i C. M.. Sprawa o stwierdzenie nabycia spadku toczy się przed Sądem Rejonowym P. Stare M. w P. pod sygnaturą XII Ns [...]. Decyzja z dnia 28.08.2015r. nie wskazuje stron postępowania ale z uwagi na zakwestionowanie przez organy praw skarżącej należy uznać, że została skierowana do M. i C. M., którzy w momencie jej wydania już nie żyli i nie byli stronami postępowania, co stanowi przesłankę nieważności postępowania z art.156 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga wzięcia pod uwagę, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przepisu przewidującego możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999/4/119). Status strony w postępowaniu administracyjnym określa art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy wynik postępowania, czy też ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest konkretnym interesem indywidualnym którego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy i w określonych przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/11, LEX nr 1121192). Za stronę, najogólniej rzecz ujmując, będzie zatem uważana osoba fizyczna czy prawna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać określone korzyści lub może być zobowiązana do określonego zachowania, które wyznacza konkretna decyzja administracyjna wydana przez organ administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy jest nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy ale i właściciel innej działki w granicach obszaru analizowanego, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. z 2012, poz. 647 ze zm.) – por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r, sygn. akt II OSK 1732/09, wyrok WSA z 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 243/08 – publ. w internetowej bazie danych orzeczeń NSA. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają także ci z właścicieli (użytkowników wieczystych) działek, na które potencjalnie oddziałuje dana inwestycja. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu, iż jest współwłaścicielką nieruchomości położonej na ul. [...]. Nieruchomość ta bezpośrednio graniczy z nieruchomością co do której wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy. Skarżąca na wezwanie organu nie przedstawiła jednak wypisu z księgi wieczystej, z której wynikałoby, że jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. [...]. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i odwołaniem od decyzji organu I instancji przedłożyła kopię wniosku z dnia 9.11.2015r. złożonego do Sądu Rejonowego w P. o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych rodzicach M. i C. M.. Sąd w niniejszej sprawie związany jest treścią wyroku WSA z dnia 3 marca 2015r. sygn.. akt IV SA/Po [...] i to na podstawie art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał, że " w przypadku gdy interes prawny wywodzony jest z faktu legitymowania się określonym tytułem prawnym do nieruchomości, zainteresowany podmiot winien wykazać, że deklarowane prawo do nieruchomości rzeczywiście jemu przysługuje. Właściwym dokumentem potwierdzającym należycie ów fakt w odniesieniu do nieruchomości posiadającej księgę wieczystą, będzie odpis tej księgi (...). Nie może natomiast stanowić podstawy do uznania za stronę, tak jak imało to miejsce w niniejszej sprawie samo twierdzenie strony o nabyciu prawa własności w drodze spadkobrania, w sytuacji gdy twierdzenie to nie zostało poparte odpowiednimi dowodami". Sam fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku nie czyni skarżącej właścicielką nieruchomości przy ul. [...]. Skarżąca winna poczekać zatem aż zostanie w przedmiotowej sprawie wydane orzeczenie i na tej podstawie będzie miała prawo żądać np. wznowienia postępowania, które to zabezpieczy jej prawa jako ewentualnej strony. Należy bowiem zauważyć, że organy w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy badają interes prawny stron na datę wszczęcia tego postępowania. Nie było zatem przesłanek do zawieszenia niniejszego postępowania. Należy wskazać, że małżonkowie M. zmarli w latach 90-tych, niniejsze postępowanie toczy się w 2015r., a zatem brak uregulowania spraw spadkowych przez skarżącą (wniosek o stwierdzenie nabycia spadku skarżąca złożyła w sądzie w dniu 9.11.2015r., a sprawa dotychczas nie została rozstrzygnięta), nie może wpływać negatywnie i być jedynym powodem blokującym działania inwestora. Sprawa spadkowa skarżącej nie stanowi na pewno zagadnienia wstępnego dla postępowania z wniosku R. P. o warunki zabudowy. Zgodnie z art.30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Interes prawny ewentualnych następców prawnych w postępowaniu administracyjnym nie jest tożsamy z interesem prawnym, jaki posiadał spadkobierca. Interes prawny w takim postępowaniu mogą mieć następcy prawni strony, jednak interes ten nie wypływa automatycznie z następstwa prawnego. Domagając się udziału w postępowaniu następca prawny w każdym przypadku musi bowiem wykazać własny, indywidualny interes, który nie jest tożsamy z interesem prawnym jego poprzednika. W każdym przypadku musi on wykazać, że nabyte prawa i/lub obowiązki są tego rodzaju, że decyzja która ma być wydana może na nie wpłynąć i je zmienić. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia, co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Nabycie praw i/lub obowiązków od innego podmiotu (nawet w przypadku dziedziczenia) nie obejmuje bowiem "interesu prawnego" w ogólności, gdyż interes prawny nie jest ani prawem, ani skonkretyzowanym roszczeniem, lecz ukształtowaną indywidualnie sytuacją prawną podmiotu, uzasadniającą – ze względu na możliwość jej zmiany – udział tego podmiotu przy wydawaniu przez właściwy organ konkretnej decyzji administracyjnej. Obowiązek wykazania interesu prawnego w takim postępowaniu spoczywa na osobie, która domaga się w nim udziału. Jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt 3 kpa. W tak zarysowanym stanie prawnym i faktycznym trafnie stwierdzono, że skarżąca nie miała interesu prawnego, a więc nie mogła skutecznie żądać kontroli decyzji o warunkach zabudowy. Umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem skarżącej było zatem zasadne. Na marginesie należy zaznaczyć, iż Sąd dostrzegł, że nie został rozpoznany wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy, bowiem złożyła go osoba pozbawiona statusu strony postępowania. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.