IV SA/Po 377/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę /-/ I.Kucznerowicz /-/ M.Dybowski /-/ B.Popowska Decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: Kpa) oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie stwierdził u M. O. choroby zawodowej: przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115 ze zm. - dalej: rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż u skarżącej rozpoznano zaburzenia czynnościowe głosu pod postacią dysfonii hyperfunkcjonalnej. Organ wskazał również, iż u skarżącej w obrębie narządu głosu nie rozpoznano zamian typowych dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego - ujętych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca podnosząc, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie dokonano należytej oceny warunków pracy oraz nie wzięto pod uwagę, że skarżąca zatrudniona była przez 23 lata na stanowisku nauczyciela - stanowisku wymagającym znacznego obciążenia głosu. Skarżąca wskazała również, iż badania w W. Centrum Medycyny Pracy zostały przeprowadzone po 14-miesięcznym urlopie zdrowotnym oraz po leczeniu sanatoryjnym i odbytym kursie prawidłowej emisji głosu co bez wątpienia zdaniem skarżącej miało wpływ na wynik badań. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] r. , nr [...] na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zmianami), w związku z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. nr 132, poz. 1115) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zmianami) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, iż w trakcie postępowanie jednoznacznie ustalono, iż w czasie pracy zawodowej skarżąca była narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Nadto u skarżącej nie stwierdzono zmian organicznych w zakresie krtani w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, bądź cech niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które są typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego i wymienione w pkt 15 wykazu chorób zawodowych. Zatem rozpoznane "zaburzenia czynnościowe głosu pod postacią dysfonii hyperfunkcjonalnej" nie figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Stwierdzone zmiany morfologiczno-czynnościowe w obrębie krtani u skarżącej nie dają merytorycznych podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W. Centrum Medycyny Pracy w P.przed wydaniem orzeczenia zapoznało się w trakcie postępowania diagnostycznego-orzeczniczego z dokumentacją lekarską laryngologicznego i foniatrycznego oraz badań profilaktycznych, jednak jednostka ta nie jest związana z opiniami wydawanymi przez inne nieuprawnione w tej dziedzinie placówce służby zdrowia. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr. 132, poz. 1115 z 2002 r.) za chorobę zawodową uważa się schorzenie w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Zatem schorzenia, których nie ujęto w wykazie chorób zawodowych w myśl powołanego przepisu nie mogą być uznane za chorobę zawodową. Organ podniósł, iż podstawą do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej jest m.in. orzeczenie lekarskie uprawnionej placówki orzeczniczej służby zdrowia, przy czym § 5 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych jednoznacznie określa, jakie jednostki orzecznicze są właściwe do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania. Dlatego dla organu państwowej inspekcji sanitarnej dokumentacja laryngologiczna i foniatryczna pochodząca z jednostek nieuprawnionych, tzn. nie wymienionych w § 5 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnej w sprawie choroby zawodowej. Organ wskazał ponadto, iż jednostki chorobowe typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego i wymienione w pkt 15 wykazu chorób zawodowych mają charakter schorzeń przewlekłych i są trwałymi zmianami w obrębie krtani, zatem nie ustępują mimo zaprzestania działania czynnika etiologicznego (nadmiernego wysiłku głosowego), np. podczas urlopu zdrowotnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. O. zarzucając jej naruszenie prawa poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, iż rozpoznane u niej zaburzenia czynnościowe głosu pod postacią dysfonii hyperfunkcjonalnej (symbol R 49) mają charakter trwały i są udokumentowane medycznie. Zdaniem skarżącej ww. dysfonia traktowana powinna być wyłącznie jako objaw choroby, a nie jej rozpoznanie. Skarżąca podniosła również, iż stwierdzono u niej również niedomykalność fonacyjną głośni miernego stopnia, co może wskazywać na jedną z chorób zawodowych ujętych w wykazie. W ocenie skarżącej organ naruszył § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i nie wzięcie pod uwagę istotnych okoliczności wiążących się z narażeniem zawodowym skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu skarżąca podtrzymała skargę, a ponadto oświadczyła, iż zgadza się z diagnozą lekarską WCMP z dnia [...] r. i że świadomie nie odwołała się od niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: Ppsa). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi należy wskazać, iż wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) w zakresie, w jakim przepisy te nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a także wydane na ich podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115) - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powyższe przepisy tracą moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W toku orzekania Sąd administracyjny jest związany Konstytucją i ustawami. Uprawniony jest zatem do oceny aktów wykonawczych i może odmówić ich stosowania, jeżeli uzna, że są niezgodne z aktami wyższego rzędu lub nie znajdują w nich umocowania. Nie oznacza to jednak bezwzględnego obowiązku pominięcia niekonstytucyjnego aktu wykonawczego, jeżeli mimo niespełnienia określonych wymagań konstytucyjnych, nie wyraża on norm sprzecznych z zasadami demokratycznego państwa prawa. W szczególności, Sąd bada czy odmowa zastosowania aktu wykonawczego nie spowoduje powstania luki prawnej bądź nie wpłynie na prawa lub obowiązku obywateli. Z tych względów, jakkolwiek niekonstytucyjność upoważnienia zawartego w art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy oraz wydanego na ich podstawie rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP nie budzi już wątpliwości w świetle powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to jednak nie skłoniło to Sądu do pominięcia tego rozporządzenia w całości. Sąd doszedł do przekonania, że pomimo niezgodności z Konstytucją, rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych mogło być podstawą orzekania w sprawach dotyczących chorób zawodowych. Ocena taka znajduje poparcie w zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku Trybunału ocenie konstytucyjności rozporządzenia. Należy też podkreślić, że Trybunał - mimo orzeczenia niekonstytucyjności - zdecydował o utrzymaniu mocy obowiązującej rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych do dnia 2 lipca 2009 r. Sąd podziela stanowisko Trybunału, że sam fakt zamieszczenia katalogu chorób zawodowych w akcie podustawowym nie stoi w sprzeczności z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Konieczne jest natomiast oparcie go o upoważnienie ustawowe uzupełnione o stosowne wytyczne. Trybunał nie zakwestionował również procedur zawartych w rozporządzeniu w sprawie wykazu chorób zawodowych, uznając, że nie modyfikują one postępowania przewidzianego przez przepisy ustawy (kpa). Wyjaśnił, że stanowią one jedynie jego uzupełnienie, uszczegółowienie i dostosowanie do specyfiki rozpatrywanych spraw. W konsekwencji więc, skoro w dacie orzekania przez Sąd omawiane unormowania z wyżej wskazanym wyłączeniem zachowują moc obowiązującą, ocenę legalności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia należało przeprowadzić uwzględniając ich treść. Oceniając przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne, Sąd uznał, że jest ono zgodne z przepisami prawa zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również z przepisami rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych przez choroby zawodowe należy rozumieć choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów NSA OPS 3/02 z 20 maja 2002 r., ONSA 2003/1/4), przyjmuje się, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zatem kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie - zgodnie z treścią rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, ma okoliczność, że do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione jednocześnie następujące warunki: choroba taka - zgodnie z treścią § 5 powyższego rozporządzenia - musi być rozpoznawana przez lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, zatrudnionego w jednej z określonych w treści tegoż przepisu jednostek orzeczniczych, a nadto - zgodnie z treścią § 2 powyższego rozporządzenia - choroba taka musi być ujęta w wykazie chorób zawodowych oraz musi zostać spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W świetle powyższego oraz w świetle akt sprawy stwierdzić należy, iż słusznie przyjęły organy obu instancji, iż w przypadku skarżącej nie został spełniony warunek do uznania schorzeń stwierdzonych u niej za chorobę zawodową ujętą w wykazie chorób zawodowych, gdyż obiektywne, uzasadnione i przekonujące orzeczenia lekarskie uprawnionego ośrodka diagnostyczno-orzeczniczego, poprzedzone specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia skarżącej, nie stwierdziły u skarżącej schorzeń, wymaganych - zgodnie z powyższym rozporządzeniem (poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu). Zgodnie z poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, za choroby zawodowe narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym uznano guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. W niniejszej sprawie upoważnione placówki służby zdrowia- W. Centrum Medycyny Pracy w P. w orzeczeniu lekarskim nr [...] nie rozpoznała u skarżącej żadnej wyżej wskazanej choroby układu narządu głosu. Ośrodek ten zdiagnozował u skarżącej zaburzenia czynnościowe głosu pod postacią dysfonii hyperfunkcjonalnej, które to schorzenia nie są ujęte w wykazie chorób zawodowych. Wskazać należy, iż orzeczenie lekarskie, dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, jest jedynie opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa i powinno być wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 147/94, publ.: Prokuratura i Prawo 1995/2/53 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1221/04; publ. LEX nr 194428). Ponieść również należy, iż organy podejmując decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw jej stwierdzenia są związane orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie. Organ ten nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (wyrok NSA z 9 lipca 1998r., sygn. II SA 634/98 , wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006, sygn. VII SA/Wa 1221/04, LEX nr 221953, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2007r., sygn. II OSK 1078/06, LEX nr 315089). Powyższe nie oznacza jednak zwolnienia organu z obowiązku dokonania oceny tej opinii, jako jednego z dowodów w sprawie. Organ przed wydaniem decyzji dokonać musi w oparciu o art. 80 kpa oceny wiarygodności opinii i nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na orzeczeniu lekarskim, które niedostatecznie lub w sposób nieprzekonujący uzasadnia zajęte stanowisko ( por. także wyrok NSA z 5 listopada 1998 r., LEX nr 45833 ). Organy orzekające w niemniejszej sprawie podzieliły opinie jednostki orzeczniczej oraz wyjaśnił dlaczego to orzeczenia ww. jednostek, a nie opinie innych lekarzy stanowiły podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Organ wskazał, iż § 5 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych jednoznacznie określa, jakie jednostki orzecznicze są właściwe do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania, a dokumentacja pochodząca z innych jednostek nie może być podstawą do wydawania decyzji administracyjnej. Również Sąd nie znajduje podstaw do jej zakwestionowania. Opinia lekarska jednostki orzeczniczej zawiera jednoznaczne i logiczne uzasadnienie oraz została wydana po poprzedzeniu specjalistycznych badań m.in. laryngologicznych, foniatrycznych, audiometrycznych i spirograficznych oraz analizie dokumentacji lekarzy leczących, dokumentacji badań profilaktycznych i oceny narażenia zawodowego. Zatem organy słusznie uznały, iż nie ma podstaw do podważania wiarygodności ww. orzeczenia w oparciu o art. 80 kpa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy § 8 ust 2 rozporządzenia w sprawie wykazu zawodowych zauważyć należy, iż zgodnie z tym przepisem Jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Powyższy przepis daje uprawnienie organowi administracji publicznej do żądania od upoważnionych jednostek orzeczniczych dodatkowych wyjaśnień jeżeli organ ten uzna, iż materiał dowodowy jest niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie ma obowiązku do występowania o te wyjaśnienia jeżeli jego zdaniem materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji. W ocenie organu jak i Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do podważania wiarygodności opinii lekarza oraz materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej. W aktach administracyjnych znajduje się ocena narażenia zawodowego, zaświadczenie pracodawcy o przebiegu pracy oraz orzeczenie lekarskie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Zdaniem Sądu dokumentacja ta, w szczególności w świetle rozpoznania u skarżącej schorzenia nie ujętego w wykazie chorób zawodowych, była wystarczająca do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. Z powyższych względów zarzut naruszenia § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych nie mógł być uwzględniony. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że decyzja zapadła na skutek przeprowadzenia potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy dowodów, właściwej ich oceny, poprawnych rozważań faktycznych, które znalazły dostateczny wyraz w jej motywach. Sąd nie stwierdził również, aby organ odwoławczy naruszył zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania tych organów na świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 7 i 8 kpa). W tym stanie rzeczy, biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 Ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska AT