IV SA/Po 383/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na pismo Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych postanawia: odrzucić skargę W dniu 04 grudnia 2013 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] (dalej jako PCPR) wpłynęły dwa wnioski P. S., z racji ówczesnej niepełnoletniości zastępowanego przez ojca, P. S., o przyznanie dofinansowania do zaopatrzenia osób niepełnosprawnych w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze z Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych, na kwoty odpowiednio 8250 zł (wniosek zarejestrowany pod numerem [...]) oraz 4980 zł (wniosek zarejestrowany pod numerem [...]). Dwoma zaświadczeniami z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, wskazując na art. 35a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm., dalej jako u.r.o.n.) oraz § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 roku w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. 2013 z poz. 1190 – dalej jako Rozporządzenie) przyznał dofinansowanie ze środków PFRON w wysokości odpowiednio 5500 zł i 3320 zł. Pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. P. S. (dalej jako Skarżący), adresowanym do Dyrektora PCPR odwołał się od "podjętych przez Panią decyzji w sprawie dwóch wniosków". Zaznaczył, że w międzyczasie stał się pełnoletni. Wniósł o przyznanie, ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych brakujących kwot w wysokości odpowiednio : 2750 zł oraz 1660 zł. Podkreślił, że rodzice byli zmuszeni zapłacić już obu dostawcom [...]. W odpowiedzi, pismem z dnia 10 stycznia 2014 roku Dyrektor PCPR poinformowała, że z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych otrzymanych przez Powiat z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rok 2013, koniecznym było obniżenie wysokość udzielanych dofinansowań, w celu udzielenia pomocy jak największej liczbie beneficjentów. Mając to na względzie Dyrektor PCPR wydała w dniu 2 kwietnia 2013 r. zarządzenie nr 5 w sprawie zasad przyznawania dofinansowania do zaopatrzenia osób niepełnosprawnych w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze ze środków PFRON w 2013 roku, którym ustaliła m.in., iż kwota dofinansowania do środków pomocniczych i przedmiotów ortopedycznych wynosi będzie do 100% kwoty limitu wyznaczonego przez właściwego ministra. Pismem z dnia 21 stycznia 2014 r. Skarżący wskazał, że nie zgadza się z argumentacją Dyrektora PCPR i poprosił o ponowne rozpatrzenie odwołania, a w razie braku uznania argumentów Skarżącego za zasadne – o wskazanie organu odwoławczego. Pismem z dnia 10 lutego 2014 r. nr [...] Dyrektor PCPR poinformowała skarżącego, że tryb rozpoznawania wniosków o dofinansowanie do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego oraz przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych ze środków PFRON przeprowadzany jest poza przepisami postępowania administracyjnego. W związku z tym zakończenie sprawy nie wymaga stosowania tych przepisów i wydania decyzji. Opierając się na wykładni przepisów zaprezentowanej w nieprawomocnym wyroku WSA w Lublinie z dnia 07 listopada 2013 r., III SA/Lu 553/13 wskazała, że "właściwą instytucją odwoławczą" jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.). Pismo zostało opatrzone pouczeniem, że skargę wnosi się w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma, za pośrednictwem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie. Pismem z dnia 04 marca 2014 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, na ww. pismo z dnia 10 lutego 2014 r. nr [...]. Jako wartość przedmiotu sporu wskazał kwotę 4410 zł. Wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy także pod swoją nieobecność. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wniósł o oddalenie skargi względnie o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Dla wydania takiego rozstrzygnięcia przez Sąd miała znaczenie ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010 r. (I OSK 1090/09 publ lex nr 594886). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dofinansowanie osób niepełnosprawnych jest sprawą z zakresu administracji publicznej, w której występuje się do organu tej administracji. Nie można więc powiedzieć, że sprawa taka może mieć formę aktu administracyjnego tylko w razie pozytywnego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że negatywne rozstrzygnięcie organu też wymaga aktu administracyjnego, który mógłby podlegać kontroli. Jednocześnie stwierdził ,że w rozpoznawanej przez niego sprawie bez wątpienia pismo Prezydenta Miasta z dnia 11 kwietnia 2006 r., w którym wyjaśniono wnioskodawcy, że jego wniosek o dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny (lampa biotron) został rozpatrzony przez wieloosobową Komisję w oparciu o określone kryteria w ramach limitu środków z PFRON, należy uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przekładając to na kanwę niniejszej sprawy , gdzie mamy do czynienia z analogicznym stanem faktycznym , w którym wnioskodawca otrzymał zaświadczenia potwierdzające wysokość środków przyznanych ale jednocześnie dwa pisma z dnia 19 grudnia 2013 roku wystawione przez zastępcę dyrektora działającego z upoważnienia starosty ,których treść ewidentnie świadczy o częściowej odmowie wnioskowanych środków można stwierdzić ,że mamy do czynienia z decyzjami administracyjnymi. Przy czym zauważyć wypada ,że 30 grudnia 2013 roku a więc w czternastodniowym terminie nakreślonym przez kodeks postepowania administracyjnego do składania odwołania od decyzji organu I instancji P. S. złożył odwołanie ,gdzie wyraźnie pisze, że "odwołuję się od wydanych przez Panią dwóch decyzji w sprawie wniosków złożonych przez mojego ojca...". Rzeczą Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie było przekazanie tegoż odwołania do organu wyżej instancji celem jego rozpoznania. ( zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie II SA/Ol 706/10 opubl.lex nr 594886). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, iż na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu. Przepisy prawne dla określenia tej samej formy prawnej (decyzji administracyjnej) posługują się różnymi określeniami, jak np. decyzja, zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, zgoda, koncesja, cofnięcie koncesji, zarządzenie, nakaz, przyznanie, ustalenie odszkodowania, wyłączenie, ustalenie warunków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wypracowane stanowisko, zgodnie z którym do uznania określonego przejawu działalności organu administracyjnego za decyzję administracyjną, a w konsekwencji do poddania go kontroli sądowej wystarcza, że dane rozstrzygnięcie zawiera minimum niezbędnych elementów formalnych. Do takich zalicza się: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169, a także Sąd Najwyższy w wyroku z 18 października 1985 r., II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158. Z całą więc pewnością pisma z dnia 19 grudnia 2013 roku tym wymogą odpowiadają. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się również, że sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy ze strony organu pozytywnego jej załatwienia, np. odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego czy odmowy zameldowania, organ powinien wydać decyzję administracyjną. Kontroli sądu administracyjnego podlegają zatem decyzje administracyjne bez względu na charakter norm prawnych stanowiących podstawę ich wydania. Kontroli tej podlegają więc zarówno decyzje wydane na podstawie ścisłego związania ustawowego, decyzje oparte na normach zawierających pojęcia nieostre, jak i decyzje oparte na uznaniu administracyjnym. Istotnym jest tu również wskazać, że ustawodawca przy pomocy różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego (stanowi np. wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej, albo nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, a wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające tu wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie). W szczególności w ostatniej ze wskazanych sytuacji należy w każdym przypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. Zasadnie w tej kwestii wskazuje Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli......istnieje wątpliwość, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (por. zdanie odrębne sędziów NSA Romana Hausera, Andrzeja Kuby i Janusza Trzcińskiego do uchwały z dnia 29 marca 2006 r., sygn. Akt II GPS 1/06, a także por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r., P 18/03 OTK-A 2005/6/63). W rozpatrywanej sprawie trzeba zatem przyjąć, że właściwy organ podejmuje czynność w postaci wydania stosownego zaświadczenia, o którym mowa w § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. 02, Nr 96, poz. 861). Trzeba jednak przy tym zastrzec, że jest to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czynność podjęta w sprawie indywidualnej, skierowana do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotycząca uprawnienia tego podmiotu, samo zaś uprawnienie jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest to zatem zaświadczenie w rozumieniu Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak więc umowa, o której stanowi § 14 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. będzie niejako tylko pochodną wydanego wcześniej zaświadczenia. Jednakże odmowa dokonania takiej czynności powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny (por. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 230/09). Częściowa odmowa dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny( dofinansowanie w mniejszej aniżeli żądana wysokości) zmaterializowana w piśmie dnia 19 grudnia 2013 roku r., spełnia niezbędne minimalne wymogi przewidziane dla decyzji administracyjnej. Taki akt administracyjny zaś, będący w istocie "zakamuflowaną" decyzją, podlega kontroli administracyjnej w trybie postępowania odwoławczego. Organ II instancji będzie zatem zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia takiego odwołania. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości ,że skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na pismo z dnia 10 lutego 2014 r. nr [...]. Dyrektor PCPR poinformowała w nim skarżącego, że tryb rozpoznawania wniosków o dofinansowanie do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego oraz przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych ze środków PFRON przeprowadzany jest poza przepisami postępowania administracyjnego. W związku z tym zakończenie sprawy nie wymaga stosowania tych przepisów i wydania decyzji. Opierając się na wykładni przepisów zaprezentowanej w nieprawomocnym wyroku WSA w Lublinie z dnia 07 listopada 2013 r., III SA/Lu 553/13 wskazała, że "właściwą instytucją odwoławczą" jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.). Pismo zostało opatrzone pouczeniem, że skargę wnosi się w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma, za pośrednictwem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie. W świetle powyższych rozważań pouczenie to jest oczywiście błędne. Na tym etapie sprawy Sąd Administracyjny mimo błędnego pouczenia skarżącego go przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w piśmie z dnia 10 lutego 2014 roku nie mógł rozpoznawać jego skargi. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. określa związek między postępowaniami administracyjnymi, w których podejmowane są decyzje administracyjne i określone postanowienia, które mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym. Wyraża on zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli przed wniesieniem skargi w postępowaniu administracyjnym nie zostały wykorzystane określone środki weryfikacji kwestionowanych indywidualnych aktów administracyjnych. Taka intencja ustawodawcy znajduje potwierdzenie w postanowieniach art. 52 § 2 p.p.s.a. w którym zostało wyjaśnione, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest przy tym równoznaczne ze spełnieniem omawianego warunku. O wyczerpaniu dyspozycji przewidzianej w art. 52 § 1 p.p.s.a. można mówić dopiero po rozpoznaniu przez organ administracji publicznej wniesionego środka zaskarżenia. Zatem niezachowanie przewidzianego tam trybu ma miejsce zarówno wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ. Innymi słowy nie wystarczy samo złożenie środka zaskarżenia od kwestionowanych decyzji czy postanowienia organu I instancji, lecz wymagane jest, aby skarga została wniesiona na stosowne działanie organu podjęte po rozpatrzeniu takiego środka prawnego. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia, przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w danej sprawie, otwiera tej stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym dopiero po rozpatrzeniu złożonego przez skarżącego odwołania z daty 27 grudnia 2014 roku ( data wpływu do PCPR w Poznaniu 30 grudnia 2013 roku) przez organ administracji wyżej instancji i wydania przez ten organ rozstrzygnięcia przysługiwała będzie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Na tym etapie skarżący na wypadek bezczynności i przewlekłości w zakresie nieprzekazania odwołania przez PCPR do organu wyższej instancji może złożyć jedynie skargę na bezczynność i przewlekłe działanie organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z powodu niewyczerpania trybu administracyjnego uznał skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.