IV SA/Po 383/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg: E.R., R.R., P.R., B.R. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargi E.R., R.R., P.R.; 2. zwrócić skarżącym E.R. i R.R. solidarnie kwotę 300 zł (trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi; 3. zwrócić skarżącemu P.R. kwotę 300 zł (trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi; E. R., R. R., P. R. pismem sporządzonym dnia [...] grudnia 2017 r. wnieśli do sądu administracyjnego skargę, wskazując, że dotyczy ona "uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy i Miasta [...] dla obszaru obejmującego części obrębów geodezyjnych: [...] oraz uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Skargę złożono również w imieniu B. N., S. N., S. K., P. R., B. R., M. R. oraz A. M. - którzy do złożenia skargi w ich imieniu – pisemnie upoważnili P. R.. Skargi wszystkich skarżących na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy i Miasta [...] dla obszaru obejmującego części obrębów geodezyjnych: [...] zarejestrowano pod sygnaturą IV SA/Po 46/18. Wszystkie skargi zostały prawomocnie odrzucone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W związku z niejednoznaczną treścią skargi, na zarządzenie Sądu zwrócono się do P. R., E. R. i R. R. o jednoznaczne wskazanie, czy intencją złożonej do sądu skargi było wniesienie dwóch skarg, tj. skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy i Miasta [...] dla obszaru obejmującego części obrębów geodezyjnych: [...] oraz skargi na uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Jednocześnie Sąd zobowiązał P. R., E. R. i R. R. do jednoczesnego wykazania, że wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego tą uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwania doręczono skutecznie P. R., który podjął wezwanie osobiście [...] marca 2018 r.(k.239), oraz E. R. (k.240) i R. R. (k. 241), którzy osobiście potwierdzili odbiór kierowanej do nich korespondencji w dniu [...] marca 2018 r. W zakreślonym terminie odpowiedzi udzielili E. R. i R. R., którzy oświadczając, że skarga dotyczy również uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. i złożyli do akt sprawy trzy pisma P. R.: z dnia [...] sierpnia 2016 r. ("wniosek o udzielenie informacji publicznej" – k.43), z dnia [...] sierpnia 2016 r. ( "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" – k.41), z dnia [...] sierpnia 2016 r. ("pismo wyjaśniające oraz ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - k.40). Wszystkie pisma podpisane zostały przez syna E. R. i R. R., w osobie P. R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga E. R., R. R. i P. R. podlega odrzuceniu z powodu nie wypełnienia warunków koniecznych do jej skutecznego wniesienia. Skarga E. R., R. R. i P. R. złożona została w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Podstawę taką wprost wskazano w jej treści. Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podlegał w nieodległym czasie nowelizacji. W obecnym jego brzmieniu wniesienie skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że w myśl przepisów przejściowych ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym tą nowelizacją stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu jej wejścia, a więc po 1 czerwca 2017 r. (zob. art. 17 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z dnia [...] stycznia 2016 r. Stosuje się do niej zatem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym według brzmienia obowiązującego do dnia 31 maja 2017 r. (wówczas tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 446 ze zm.). Przepis ten stanowił wówczas, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Jak wynika z przedłożonej Sądowi dokumentacji E. R., R. R. i P. R. przed wniesieniem skargi nie wyczerpali warunku jej skutecznego wniesienia obejmującego złożenie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W niniejszej sprawie do skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] nie załączono wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego przez E. R., R. R., ani P. R. dlatego też Sąd zwrócił się do nich o usunięcie tego braku formalnego złożonej skargi (k.31-36 oraz 239-241 akt sądowych). Podkreślić należy, że odpowiedzi na wezwanie Sądu dokonali tylko E. R. i R. R. (k.38-45 akt sądowych), jednak w odpowiedzi przedłożyli oni pisma podpisane przez P. R., i na tej podstawie Sąd uznał, że intencją pisma z [...] marca 2018 r. podpisanego przez E. R. i R. R., było wykazanie dopuszczalności skargi złożonej zarówno przez nich samych, jak i przez P. R., a w konsekwencji również przez osoby wymienione w załączniku do skargi. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do wykazania, że Skarżący wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego uchwałą nr [...], przedłożono wyłącznie trzy pisma podpisane przez P. R.: z dnia [...] sierpnia 2016 r. ("wniosek o udzielenia informacji publicznej" – k.43), z dnia [...] sierpnia 2016 r. ( "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" – k.41), z dnia [...] sierpnia 2016 r. ("pismo wyjaśniające oraz ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - k.40). Dokonując analizy tych pism Sąd ustalił, że pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. P. R. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Gminy [...] o udzielenie informacji publicznej w związku z projektem budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] mającej przebiegać przez gminę [...]. We wniosku zażądano udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie "mając na uwadze podjętą przez Radę Miasta i Gminy [...] uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.". Wniesiono o udzielenie informacji w zakresie 8 zawartych w tym piśmie punktów, domagając się odpowiedzi: kiedy dokonano ogłoszenia uchwał, jakie instytucje uzgadniały i opiniowały projekty uchwał, kiedy i do kogo wystąpiono o opinie, uzgodnienia; kiedy ogłoszono o wyłożeniu projektu; jakie wniesiono uwagi; czy radzie przedstawiono listę nieuwzględnionych uwag. P. R. zażądał "udostępnienia informacji publicznej – w formie papierowej lub na nośniku informatycznym- bez zbędnej zwłoki" (k. 43-44 akt sąd.). Analiza opisanego dokumentu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że nie stanowiło ono wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Drugie ze złożonych pism, sporządzone w dniu [...] sierpnia 2016 r. (k.41-42 akt sąd.), zatytułowane zostało "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" i jak literalnie wskazał P. R., stanowiło ono "odpowiedź na pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r.", w którym P. R. zarzucił Przewodniczącemu Rady i Miasta [...] "błędne uznanie się niewłaściwym do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udzielenie informacji publicznej". W treści tego pisma P. R. powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego wyjaśniał Przewodniczącemu Rady, że jest on "podmiotem wchodzącym w skład organu gminy i winien udzielić żądanej informacji publicznej". Podsumowując, P. R. ponowił swój wniosek o udzielenie informacji publicznej, w zakresie opisanym we wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r., deklarując, że w przeciwnym razie wystąpi ze stosowną skargą do sądu administracyjnego "z uwagi na bezczynność przewodniczącego w tym przedmiocie". Również analiza pisma z dnia [...] sierpnia 2016 r. prowadzi do wniosku, że nie stanowiło ono wezwania do naruszenia interesu prawnego uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Trzecie ze złożonych do akt sprawy pism, sporządzono [...] sierpnia 2016 r. (k.40 akt sąd.) i jak literalnie w nim wskazano stanowi ono "odpowiedź na (...) pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r." P. R. wskazał, że jego pismo stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, bowiem wezwał on Przewodniczącego Rady do udostępnienia informacji publicznej, a brak jakiejkolwiek odpowiedzi jest bezczynnością. P. R. – ponowił – swój wniosek z [...] sierpnia 2016 r. o udzielenie informacji publicznej i zagroził "skierowaniem do Sądu skargi na taką bezczynność". Także trzecie pismo, z dnia [...] sierpnia 2016 r. prowadzi do wniosku, że nie stanowiło ono wezwania do naruszenia interesu prawnego uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Dokonując oceny treści złożonych przez E. R. i R. R. pism w kontekście wykazania, że przed złożeniem skargi na uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wezwano Radę Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego tą uchwałą Sąd wziął pod uwagę, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stawia wysokich wymogów formalnych wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W literaturze przedmiotu uznaje się wezwanie za podanie w rozumieniu art. 63 ustawy z dnia 14 zcerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: kpa) (zob. T. Woś, glosa do wyroku SN z dnia 26 czerwca 1992 r., III ARN 31/92, PiP 1995, z. 2, s. 108; E. Ochendowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 12 czerwca 1991 r., SA/Wr 425/91, OSP 1993, z. 1, s. 20). Wymogi formalne podania regulują przepisy art. 63-66 kpa, a stosownie do art. 63 § 2 kpa podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podkreślić należy, że do akt sprawy złożono wyłącznie pisma podpisane przez P. R., z których treści wynika, że składał on je wyłącznie w swoim własnym imieniu. Niemniej, w każdym przypadku - wyłącznym i jednoznacznie - wyartykułowanym żądaniem tych pism jest uzyskanie informacji publicznej obejmującej dane wskazane we wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. Literalnie P. R. definiuje swoje żądanie, w każdym z opisanych powyżej pism, w żaden sposób nie kwestionując nawet samej uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Treść złożonych pism wskazuje jednoznacznie, że P. R. nie dysponował w sierpniu 2016 r. kiedy sporządzono złożone Sądowi pisma wiedzą na temat ewentualnej wadliwości uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., bowiem zamierzał – w drodze dostępu do informacji publicznej – taką wiedzę dopiero uzyskać. Należy również zauważyć, że P. R. zatytułował swoje pisma "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", konsekwentnie zarzucając w nich - wyłącznie - bezczynność Przewodniczącego Rady Miasta i Gminy [...] w zakresie załatwienia wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. P. R. - wprost - w pismach z dnia [...] sierpnia 2016 r. i [...] sierpnia 2016 r. wyjaśnił, że wnosi o udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] sierpnia 2016 r., albo w przeciwnym razie "wystąpi ze skargą na bezczynność". Podkreślić należy, że w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wskazano wprost innych niż wyżej opisane (wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie) wymagań wobec wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że niewątpliwie wezwanie takie powinno wskazywać kwestionowaną uchwałę oraz określać na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r. sygn. II OSK 1406/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Takich elementów przesłane Sądowi pisma z 04 sierpnia 2016 r., 17 sierpnia 2016 r. i 30 sierpnia 2016 r. nie posiadają. Szczególnie zaakcentować należy, że z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym niezmiennie wynika obowiązek wykazania naruszenia - interesu - prawnego (a nie naruszenia prawa). Dlatego też dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi Sąd wziął pod uwagę, że skoro sądową ochronę przysługującego stronie interesu prawnego, naruszonego przez uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej, umożliwia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to podstawą zaskarżenia jest niezgodność z prawem aktu organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej - wywołującego negatywne następstwa - w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego). W sposób jednoznaczny wymogi zaskarżenia dokonywanego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zdefiniował również Trybunał Konstytucyjny, precyzując, że jest to nie tylko niezgodność aktu z prawem, ale równocześnie naruszenie przezeń konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Dlatego rzeczą strony składającej skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest powołanie się na naruszenie interesu prawnego w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz w skardze i jego "co najmniej wysokie uprawdopodobnienie" (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny" 2003/10, s. 68–69; M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1994/12, s. 64; wyrok TK z 4.11.2003 r. (SK 30/02), http://trybunal.gov.pl). Reasumując, w okolicznościach badanej sprawy, pomimo wezwania Sądu, w żaden sposób nie wskazano, aby E. R., R. R., P. R. wnosząc skargę do sądu na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wyczerpali warunek jej skutecznego wniesienia, obejmującego złożenie przed wniesieniem skargi do sądu, wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżona uchwałą. Na wezwanie Sądu odpowiedzieli osobiście wyłącznie E. R. i R. R., a złożone przez nich pisma podpisane przez P. R. nie dotyczą naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego zaskarżoną uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., ale bezczynności w udzieleniu odpowiedzi na wniosek o informację publiczną. Jest to wystarczający powód odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: ppsa) (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2017 r., I OSK 2492/17 oraz z dnia 26 września 2017 r., II OSK 2034/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z wymienionych wyżej względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, orzeczono jak w pkt. 1 sentencji postanowienia. Postanowienie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 58 § 3 ppsa. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt. 2 i 3 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 ppsa.