IV SA/Po 394/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi Parafii P. na postanowienie Wojewody z dnia 8 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów oddala skargę w całości. Wojewoda postanowieniem z dnia 8.05.2023 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 1.03.2023 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta P. przystąpił do egzekucji obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu sakralnego/budynku zaplecza placu budowy z kaplicą, położonego na działce nr [...], obręb J. w P. przy ul. [...]. W dniu 30.01.2018 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie, znak: [...] o nałożeniu na Parafię P. (dalej jako: Parafia albo skarżąca) grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł oraz wzywające do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie 180 dni od daty doręczenia postanowienia. Do postanowienia załączony został odpis tytułu wykonawczego z dnia 30.01.2018 r. nr [...] Postanowienie o nałożeniu grzywny wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostały wysłane na adres pełnomocnika Parafii. Korespondencja została doręczona w dniu 26.02.2018 r. W aktach organu pierwszej instancji znajduje się pełnomocnictwo ogólne z dnia 26.11.2016 r. upoważniające A. D. do reprezentowania Parafii P. przed organami administracji w sprawach dotyczących działki o nr ewid. [...], obręb J., przy ul. [...] w P.. Wojewoda postanowieniem z dnia 2.11.2018 r., wydanym na skutek rozpatrzenia zażalenia skarżącej, uchylił postanowienie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13.12.2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 842/18, uchylił postanowienie Wojewody z dnia 2.11.2018 r. i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia 30.01.2018 r. W wyroku tym Sąd orzekł, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zaś rolą organu I instancji jest wyjaśnienie czy skutecznie wniesiono zarzuty (jak podnosiła Parafia) oraz ustalenie czy zostały one rozpatrzone oraz w jaki sposób. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26.05.2022 r., sygn. akt: II OSK 1178/19, oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji, wskazując, że WSA w Poznaniu prawidłowo przyjął, że chociaż doręczenia tytułu wykonawczego nie dokonano bezpośrednio zobowiązanemu, lecz pełnomocnikowi, to jednak skuteczne było wszczęcie egzekucji, skoro Parafia potwierdziła fakt jego otrzymania i złożyła przysługujące jej środki zaskarżenia. NSA zgodził się ze stanowiskiem sądu I instancji, że organ powinien w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty, o ile wniesione zostały w terminie. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 1.03.2023 r. [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że tytuł wykonawczy, zawierający pouczenie o prawie do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu/wydruku tytułu wykonawczego, doręczono w dniu 26.02.2018 r., co oznacza, że termin na wniesienie zarzutów upływał z dniem 5.03.2018 r., a jak wynika z akt sprawy skarżąca sformułowała zarzuty dopiero w pismach z dnia 28.05.2018 r. i z dnia 22.06.2018 r. Zarzuty wniesiono zatem na długo po upływie terminu do ich wniesienia, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, dalej jako u.p.e.a.). Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070 z późn. zm.) do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie egzekucyjne w sprawie, jak wskazały sądy administracyjne obu instancji, zostało wszczęte w 2018 r. na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 30.01.2018 r. i doręczonego w dniu 26.02.2018 r., a więc należy stosować do niego przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu sprzed tej nowelizacji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca podnosząc w szczególności, że w sprawie naruszono art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, iż zarzuty w sprawie zostały wniesione po terminie. W ocenie skarżącej przepisy prawa nie określają od kiedy powinien być liczony termin do zgłoszenia zarzutów, zaś organ arbitralnie przyjął, że termin ten nie został dochowany. Skarżąca uzasadniła, że doręczenia tytułu wykonawczego dokonano do rąk podmiotu innego niż zobowiązany, co potwierdził WSA w Poznaniu w treści wyroku w sprawie o sygn. IV SA/Po 842/18, co zostało całkowicie przez organ I i II instancji pominięte w liczeniu terminu zawitego. Dalej skarżąca wskazała, że Parafia jedynie nie zanegowała faktu otrzymania tych dokumentów, co zdaniem orzekającego wówczas Sądu skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego. W przekonaniu Parafii powyższe nie oznacza jednak i nie zostało przez Sąd stwierdzone, że wszczęte w ten sposób postępowanie jest równoznaczne z początkiem biegu terminu do wniesienia zarzutów. Ponadto podniesiono, że organ nie poczynił ustaleń w celu zweryfikowania, czy zarzuty zostały skutecznie wniesione. W ocenie skarżącej powyższe oznacza, że choć żaden przepis prawa nie określa jaki jest termin na złożenie zarzutów (początkowy), organy I i II instancji arbitralnie przyjęły, iż termin ten nie został dochowany, przy braku jednoczesnego wskazania od kiedy termin winien być liczony. Postanowieniem z dnia 8.05.2023 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta P. co do zgłoszenia przez skarżącą zarzutów po upływie terminu do ich wniesienia. Organ II instancji uzasadnił, że skarżąca wniosła zarzuty bezpośrednio do Wojewody w piśmie z dnia 28.05.20218 r., zgłaszając zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (§ 33 ust. 1 pkt 7 u.p.e.a.) oraz w piśmie z dnia 22.06.2018 r., zgłaszając zarzut dotyczący nieistnienia egzekwowanego obowiązku (§ 33 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a.). Następnie organ odwoławczy – przytaczając stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych – wskazał, że termin na wniesienie zarzutów powinien być liczony od momentu doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu, bowiem wówczas tytuł wykonawczy wchodzi do obiegu prawnego. Oznacza to, że zarzuty w rozpatrywanej sprawie zostały wniesione po terminie, a Prezydent Miasta P. prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów. Skargę na powyższe postanowienie wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, 75 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.) poprzez przeprowadzenie w sposób nierzetelny postępowania administracyjnego, w szczególności brak zbadania i określenia z jaką datą rozpoczął się bieg terminu do wniesienia zarzutów oraz naruszenie art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a poprzez błędne uznanie, iż zarzuty w sprawie zostały wniesione po terminie. W uzasadnieniu skargi Parafia powołała argumenty podniesione w zażaleniu. Uzupełniająco wyjaśniła, że działanie organów zamyka jej drogę do rozwiązania sprawy w sposób zgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności postanowienia Wojewody z dnia 8.05.2023 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 1.03.2023 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia wydanego przez organ I instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm, dalej jako u.p.e.a.). Wyjaśnienia przy tym wymaga, że ww. ustawa została zmieniona na mocy ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070 z późn. zm.), która - co do zasady - weszła w życie po upływie 9 miesięcy od jej ogłoszenia, tj. w dniu 30.07.2020 r. Jak jednak wynika z art. 13 tej ustawy do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, z późn. zm.) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przechodząc do rozważań nad zasadnością niniejszej skargi wskazać w pierwszej kolejności należy, że w przedmiotowej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13.12.2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 842/18 oraz oddalający skargę kasacyjną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.05.2022 r., sygn. akt: II OSK 1178/19, którymi zarówno rozpatrujące ponownie sprawę organy, jak i orzekający w niniejszej sprawie Sąd, są związane. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 i art. 170 p.p.s.a. W myśl art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazać przy tym należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. "Wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą zaś sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są, co do zasady, związane oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Jedynie wyjątkowo może dojść do utraty mocy wiążącej takich ocen i wytycznych: przede wszystkim w razie wskazanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153) - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11.05.2023 r., IV SA/Po 171/23, CBOSA. Takie sytuacje nie miały jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie, a zatem zapadłe w sprawie wyroki są wiążące tak dla organów, jak i dla Sądu. Zgodnie z treścią art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W doktrynie prawa i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzega się rolę doręczenia ww. pouczenia dla realizacji prawa zobowiązanego do zgłoszenia zarzutów. W wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 10.07.2012 r., I SA/Bd 449/12, LEX nr 1225557, stwierdzono, że ponieważ w tytule wykonawczym powinno znaleźć się pouczenie o terminie na złożenie zarzutów, a tytuł wchodzi do obiegu prawnego przez jego doręczenie, to właśnie tę datę należy przyjąć za datę początkową biegu terminu, o jakim mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że żaden z przepisów nie ogranicza tego terminu w zależności od rodzaju zarzutu (C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 27, LEX). Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia powyższego przepisu, Sąd wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie tytuł wykonawczy z dnia 30.01.2018 r. zawierający stosowne pouczenie o prawie i terminie zgłoszenia zarzutów (wraz ze wskazaniem, że od jakiego zdarzenia termin ten zaczyna bieg) został skutecznie doręczony pełnomocnikowi skarżącej w dniu 26.02.2018 r., co zostało już przesądzone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13.12.2018 r. Przypomnienia wymaga, że choć orzekający wówczas Sąd dostrzegł, że tytuł egzekucyjny został doręczony wadliwie, to jednak uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy doręczanie to było skuteczne. Prawidłowość ustaleń sądu I instancji potwierdził wyrokiem z dnia 26.05.2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, a konsekwencji orzekający w niniejszym składzie Sąd (jak również organy obu instancji), będąc związanym ww. orzeczeniami, nie mógł dokonywać odmiennych ustaleń. W konsekwencji skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego doszło do wszczęcia egzekucji administracyjnej w myśl art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. Zgodnie zaś ze wskazaniami wyrażonymi w wiążącym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13.12.2018 r. rolą organu I instancji było wyjaśnienie, czy w sprawie skutecznie wniesiono zarzuty oraz ustalenie, czy zostały one rozpatrzone oraz w jaki w sposób. W ocenie Sądu Prezydent Miasta P. prawidłowo ustalił, że wobec skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego w dniu 26.02.2018 r., termin do wniesienia zarzutów upłynął z dniem 5.03.2018 r. (poniedziałek). W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, aby zarzuty sformułowane przez skarżącą w pismach z dnia 28.05.2018 r. i z dnia 22.06.2018 r. zostały zgłoszone w terminie. Podkreślenia przy tym wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku przesądził, że ustalenia sądu I instancji dotyczące wniesionych zarzutów znajdują oparcie w aktach sprawy (pisma Parafii z 22.06.2018 r. i 28.05.2018 r.), a dodatkowo w treści postanowienia z 2.07.2018 r., w którym Wojewoda odniósł się do kwestii wniesionego pismem z dnia 22.06.2018 r. zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), uznając go za bezprzedmiotowy. Wobec ustalenia przez organ I instancji, że zarzuty zostały wniesione po terminie zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie, zaś organ odwoławczy postąpił prawidłowo utrzymując to postanowienie w mocy. Orzekający w sprawie Sąd nie dopatrzył się zarzucanych przez skarżącą błędów. Jednocześnie Sąd wskazuje, że w zaskarżonym postanowieniu organu II instancji w sposób rzetelny ustalono stan faktyczny sprawy oraz zrozumiale wyjaśniono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 8.05.2023 r. Wojewoda wskazał okoliczności sprawy, na których oparł swoje ustalenia, zaś w ocenie orzekającego Sądu, nie budzą one wątpliwości. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. o odmowie wszczęcia postępowania było prawidłowe. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.